刘小兵教授首先介绍了本选题的研究价值，指出预算对于研究财政以及国家政治经济的重要性。本次讲座旨在从全国人大履职这一扩展性视角展开探讨，主要从四个方面进行分析，包括：（1）国家治理现代化的目标；（2）预算与国家治理现代化；（3）预算促进国家治理现代化的现状；（4）国家治理现代化目标实现的预算保障。总的逻辑是：首先了解目标是什么，其次明确现实做得如何，第三分析预算在促进国家治理现代化过程中的现状，最后讨论如何使预算促进国家现代化目标的实现。

一、国家治理现代化的目标

刘小兵教授指出《中共中央关于坚持和完善中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题的决定》（以下简称《决定》）这一最高纲领性文件对中国如何走向国家治理现代化提出了一个全方位的要求。具体来说，国家治理现代化的目标是全面实现国家治理体系和治理能力现代化，使中国特色社会主义制度更加巩固、优越性充分展现。在《决定》中明确点出了中国具有13个方面的“显著优势”，所以国家治理现代化目标的具体内涵可以表现在13个“坚持和完善”方面。

二、预算与国家治理现代化目标的实现

接着，刘小兵教授从预算与国家治理现代化目标实现的关系进行讨论，分析13个“坚持和完善”与预算间关系的建立。13个“坚持和完善”可将前六条概括为第一部分；后七条概括为第二部分，如表1所示。

表1  13个“坚持和完善”

第一部分可以分为三个层面：第一层面有关民主和谐富强，是一种目标；第二层面是为了实现这些目标，要构建怎样一种制度、由谁构建，分别体现在自由平等公正法治、诚信爱国；第三层面是社会主义核心价值观。第二部分更易被确定为国家治理现代化之后要实现的一些目标。

从预算的角度切入，第一部分指出：对于党的科学领导、人民当家作主的民主政治、依法治国、依法行政、社会治理、对权力的监督，预算是重要的手段；第二部分指出：对于经济高质量发展、文化繁荣、保障民生、生态文明、军队建设、祖国统一、外交与构建人类命运共同体，预算是重要的保障。

三、预算促进国家治理现代化的现状——全国人大履职的扩展视角

刘小兵教授接着根据2018年开始的全国人大履职经历，分析了预算在促进国家治理现代化过程中存在的问题。首先，刘小兵教授指出，在履职过程中他比较重视的三个方面：一是审议、二是提交书面建议、三是媒体采访。

（一）十三届一次会议

第一方面，在审议政府工作报告时，他指出应当建立“不忘初心”的税收制度。我国现行税收制度在解决收入分配公平问题上仍需要进一步完善，应当降低间接税的比重，提高直接税的比重。

第二方面，在审议预算草案时，他指出虽然预算制度逐步完善，但与党的主张要求仍存在差距。十八届三中全会提出来的预算制度是“全面规范、公开透明”，十九大是“全面规范透明、标准科学、约束有力”，要进一步提升预算制度在约束政府行为的作用。

第三方面，在审议《监察法》时，他提倡要“内部监督”与“外部监督”两条腿走路。目前，大量的工作，包括正在审核的《监察法》本质上来讲还是内部监督，外部监督仍处于缺位的状态。因此，建议从外部监督的角度给予更大的空间，制定更多的规范和法律，保障人民公众社会能够对政府实施外部监督。

第四方面，在审议国务院机构改革时，他认为应当思考如何解决部门改革前后的矛盾。矛盾主要体现在：关于国务院机构改革之前的部委提交上来的部门预算和国务院机构改革之间的矛盾。

（二）十三届二次会议

第一方面，在审议政府工作报告时，他指出稳就业、稳投资、稳金融、稳外贸、稳外资、稳预期顺序问题。刘小兵教授认为，稳预期应当放在第一位，是所有的国民甚至整个世界经济对经济发展的预期的问题。另外，还指出通过减税降费实现“放水养鱼”说法的不妥之处。

第二方面，在审议预算草案时，包括四个问题。第一，要解决举债及资金闲置同时存在的问题。第二，账未做平的问题，从会计上来讲，账没有做平是连一个基本的规范都没做到的表现。第三，其他支出比重过高，政府行为规范应该按照收支分类科目来列支、开支和使用财政资金。第四，应尽快修订出台《中华人民共和国预算法实施条例》。

（三）十三届三次会议

第一方面，在审议政府工作报告时，包括两个建议：一是明确“雄厚经济基础”的表述，使其与实际更相吻合。二是“民生财政”的界定问题，主要聚焦哪些支出范围属于民生支出。

第二方面，在审议预算草案时，包括两个问题：一是44个部门预算公开为何未提交审查以及试点金额比重较低。二是是否贯彻落实了党中央和国务院的决策部署与项目支出公开。按照预算法的要求，基本支出必须要按照经济性质分类，按照经济性质编制；但项目支出不需要编经济分类，公开度较低。

第三方面，在审议人大常委会工作报告时，涉及到监察的问题。一是有效监督行政权、审判权、检察权、监察权的行使问题。二是如何完善人民当家作主的制度体系，包括财政法、信息公开法两个内容。

（四）十三届四次会议

第一方面，在审议政府工作报告和《十四五规划和2035年远景目标纲要》时，刘小兵教授认为：站在“两个一百年历史交汇点”，不仅要编制远景目标和纲要，更重要的要开展百年经验教训的总结和反思。第一个百年大致可以分为创业三十年、艰辛探索三十年和改革开放四十年，每个阶段都有经验教训值得去总结与反思。前事不忘，后事之师，一切的纪念、总结和反思皆为在思想上能轻装上阵，让第二个一百年走的更加扎实，更加有力，使中国特色社会主义事业更能行稳致远。

第二方面，在审查计划报告及草案和预算草案报告时，公开性仍然有待加强。刘小兵教授指出，现代化国家最重要的特征就是公开透明，要协调好政府信息保密与全面建设社会主义现代化国家这一对矛盾。另外，根据《中华人民共和国宪法》，一切权力来自人民，人民行使权力的最高机构是全国人民代表大会，预算信息对全国人大代表保密，从学理上来说有些说不通。所以，建议要加大信息公开的力度和意识。另外，就如何有效监督问题，刘小兵教授指出，在“东西南北中，党管一切”的格局下，要实现有效的监督，最好的办法就是信息公开。信息公开可以低成本且有效地解决许多监管的问题，希望尽快制定《中华人民共和国信息公开法》。

第三方面，在审议最高人民法院工作和最高人民检察院工作报告时。刘小兵教授首先指出要加强非税收入管理，严格执行收支两条线。其次，要按照总书记的要求：“努力让人民群众在每一个司法案件中感受到公平正义”，那么实现这一要求的前提在于要将人民群众的诉求立案。

四、国家治理现代化目标实现的预算保障——全国人大履职的扩展视角

本部分，刘小兵教授就自己接受的媒体采访进行了观点分享。

1. 全国两会开启在即，财政赤字、专项债、特别国债规模马上就要揭晓。对于这三者，您分别有什么期待？

——“没有什么期待。都是借钱，我希望是越少越好。2019年政府四本帐收入近36万亿（19+8.5+0.4+8），占GDP比重36%，足够花了，关键是怎么把它花好。如果说要有什么期待，我更加关注借来的钱花到哪里去了，准备怎么还。毕竟，借钱总归是要还的。”

2. 您对今年积极的财政政策要提质增效、更可持续，怎么看？

——“需要有一套制度来保障确保财政资金能够用在“提质增效”的目的上，目前仍有不少制度需要建立与完善。一是积极的财政政策所涉资金是不是用在提质增效的项目上、使用的结果有没有提质增效，从现有的制度上是看不出来的。二是财政资金投到什么地方才是积极的，投到什么项目上才能提质增效，目前尚缺乏一套科学的公共决策机制予以保障，其结果往往导致投了没有效果的地方和没有质量的项目上，需要思考如何构建一套科学合理的决策机制，切实避免 “三拍”工程上马。三是提质增效，提的是什么“质”、谁的“质”，增的是什么“效”、谁的“效”，谁得益、谁受损？需要一套制度予以评估与甄别，需要加快绩效评价从项目、部门向政策转变的步伐。”

3. 受到疫情因素影响，财政收支压力进一步增大，提高财政资金的使用效率被摆在了一个更加重要的位置。从您的角度观察，要从哪几个方面实打实地提高“花钱”的效率？

——“为别人花别人的钱”总归是所有人类花钱行为中效率最差的一种，所以，从整个社会来讲，要提高花钱的效率，最好的办法是减少“为别人花别人的钱”的规模。在这个规模既定的情况下，要提高其效率，唯有加强实质性的监督管理，一是确保钱花的有必要，二是花的结果要公开透明，三是要防止“为别人花别人的钱”转变成“为自己花别人的钱”，即贪污腐败。

总结来讲，在接受媒体采访时，刘小兵教授认为应当关注和强调两种理念。第一种理念：政策制定不能“慷他人之慨”，政策制定预算安排一定要有一套科学的机制。第二种理念：慎用“美好的目的”为“坏的手段”作辩护。

最后刘小兵教授对促进国家治理现代化目标实现提出一些建议：一是制定《中华人民共和国财政法》，二是制定《中华人民共和国信息公开法》。

对于《财政法》，中央全面依法治国委员会第二次会议上曾提出，用法治来规范政府和市场的边界，尊重市场经济规律，通过市场化手段，在法治框架内调整各类市场主体的利益关系。在权力缺乏法律约束的情况下，腐败发生的可能性大为增加。人民要当家，必须管住政府的“钱袋子“。同时，立法是一个社会各方取得共识和相互协调的过程，在法律缺失的情况下财政的效率和公平都会受到很大的影响。

对于《信息公开法》，从党的十六大到十九大，“保障人民的知情权”一直都作为“健全人民当家作主制度体系”的重要内容写进了党的报告中，但至今却迟迟没有使党的这项主张成为国家意志、形成法律，从而通过法律保障党的政策有效实施。制定《信息公开法》能够向世人展现我们开明开放的姿态和引领全球治理体系走向开放、公正、透明的决心。同时，《信息公开法》不仅是现行体制下关住权力最好的制度笼子，还是进一步打造其他笼子的基础与先决条件。

总结来讲，《中华人民共和国财政法》和《中华人民共和国信息公开法》是“党的领导、人民当家作主、依法治国有机统一”的最好的体现和典范。

刘小兵教授指出，这两部法律贯穿了13个“坚持和完善”中的第一部分。这六个方面的目标都可以通过这两部法律全部或者部分的予以实现，保障预算在促进国家治理体系、治理能力现代化过程中发挥它应有的作用，能够很好地解决刚才预算存在的最大的问题——不管用的问题。

马亮教授

主讲结束后，中国人民大学公共管理学院马亮教授进行了总结与点评。马亮教授指出，本次讲座，刘小兵教授讨论和分享了三方面内容：一是探讨了预算在国家治理中的重要地位，在推进国家治理现代化方面所发挥的重要作用。二是通过具体的案例解读讲述了作为全国人大代表在履职过程的工作。三是作为人大代表、作为学者、作为每一个公民去监督政府，去提升政府的绩效，实际上都面临较大的困境和难题。

在最后的问答环节，与会师生就“两法”的思考、政府发债问题、规范政府间事权的范围、“减税难降负”、土地财政等问题展开了讨论。至此，“财政与国家治理”高端云讲堂第20期圆满结束。