周飞舟教授

首先，周飞舟教授通过解析财政包干制、分税制和转移支付背景下政府行为案例，廓清财政社会学研究的主要研究方式和基本思路，阐明社会学研究的核心问题意识。

财政社会学研究实质上是用社会学的研究方式对财政问题或现象进行探索，即将社会引入财政研究。基本出发点是把政府间关系中的财政关系作为两个行动主体之间互动博弈关系看待，同时引入社会结构的宏观背景。将行为主体互动机制与社会结构背景联系在一起，这是社会学视角下的基本理解。结构背景有不同维度，例如乡镇政府和县级政府的关系、中央和地方政府的复杂关系、政府和企业的关系、国家和农民的关系等。清楚地呈现复杂结构背景下的互动机制是研究的核心要义。

财政是理解政府行为很好的维度。在以“超收分成”和“欠收不补”为核心内容的财政包干制的情况下，地方政府呈现出公司化的特征，并在这一税制关系中有兴建企业的冲动，从而产生了“大办企业”或“办大量企业”的行动。上述趋势历经十年发展，构成了分税制出台的背景。

“分税制”实质是对“包干制”的反动——反者道之动。虽然从支出责任的结果来看，地方政府支出责任并未上收，但是从收入集权对支出的影响来讨论，分税制改革则是一次集权改革。以两个重要的财政问题为例来阐述分税制的“集权性”，一是土地财政问题，即土地、财政和金融“三位一体”的运作模式；二是转移支付以及社会学视阈中的项目制研究。

（一）土地财政的社会学研究

“三位一体”的运作模式构成了理解城市城镇化、流动人口等重要问题的结构背景以及互动关系的基础。土地性质通过征用、开发和出让等渠道实现转变，即从农业用地转移为城市建设用地，地方政府在城镇化扩张的过程中通过土地获取最重要的财政收入来源，并建立起一套有特色的土地融资机制。土地制度、金融制度以及财政制度的特色结合刺激了基础设施建设等城市开发行为。在这一结构背景和作用机制下，诸多熟悉的现象可以得到理解，例如高房价、高速的城市建设、流动人口等。“农民上楼”和“资本下乡”的社会现象同样可以在“三位一体”模式的结构背景与互动机制下来理解。“农民上楼”不仅是农业农村发展或者建设新农村的问题，也是城市建设用地指标紧张的问题，体现了中央与地方在用地指标上存在着控制与反控制的互动关系。将土地问题上的关系以及财政和金融的关系结合在一起，就容易理解地方政府让“农民上楼”的强大动力。

通过对上述例子的阐释，周教授指出财政社会学研究主要的研究方式在于把宏观的、静态的结构性背景用行动主体间的作用方式连接起来。每一个行动主体的根都扎在制度结构的背景当中，主体在行动的时候并不是单独的，而是一行动就会牵动其扎根的制度背景。也就是说，当我们在谈论一个行动关系时，其背后就连带涉及了制度背景。在社会学的视阈中，只有理解了主体扎根的那些水土，才能理解它的行动，而不是把它抽出来理解。社会学的讨论方式，不是就制度谈制度，而是就行动来谈制度。制度实际上被行动者来使用，然后在进入到行动关系当中时，可以把这种行动关系看作是制度形态决定的。

（二）分税制的社会学研究

分税制促成了转移支付以及项目制的实施。分税制向上集中财力，而中央和地方支出责任没变，因此中央需要将资金用转移支付的方式再拨付给地方政府。在拨付的过程当中，中央政府会做一些事项和地区间的调节和重新分配。在社会学的观点看来，这对于中央和地方之间的关系有特别大的影响。相对于简单地把钱收上去，转移支付向下拨付的过程，以及资金下拨的方式，更能体现出上级政府的权力。这就是项目制研究的一个背景。

以黑龙江的县乡财政在教育方面的支出为例，周飞舟教授总结出两套财政资金下达的模式，即“L”模式与“7”模式。在“L”模式中，财政资金从县财政一直到乡财政，最后落到乡的教育职能部门，县教育局主管业务而不管钱的分配，乡财政对学校间的拨款不均，财政支出存在不规范的问题，规范形式缺失严重，有着东拼西凑的现象。在“7”模式，县财政通过县教育局以规范的方式到达乡镇教育部门，以项目（事项）来承载，资金运作模式有据可查，并统一由专项的方式来管理调拨。

然而，社会学研究的核心问题正在这里体现：一个看上去非常好的制度设计和运作方式，是不是提高了财政支出的效率？结合在基层仔细考察的经验，周飞舟教授认为这个答案并不那么肯定：“L”模式的信息流动和“7”模式的信息流动不一样。县和乡这两级之间的距离和乡镇财政、乡镇教育之间的“距离”是不一样的，尤其是在西部地区，这就使得县级政府可能对乡村学校情况的了解程度远不足当地的乡长。完全按照事项化的方式办事，不仅缺乏效率，而且可能将小事化大，使得事情最终难办。换句话说，源头规范的设计并不是项目制末端落到实处的保证。不规范的“L”模式可能将钱批给靠谱的人，而规范的“7”模式反而造成了浪费和无效。

财政制度运行末端的复杂性使得设想的财政制度和财政关系在基层变得模糊。

讲座第二部分，周飞舟教授讨论了基层政府财政资金的运用和两个“项目制”案例，引出了社会学的问题意识与财政末端的复杂性，进而展现社会学在制度研究方面的深度观察。

（一）一个乡镇水利站的故事

在湖北某乡镇水利站的财政调查期间，周飞舟教授发现了一些令人感到诧异的财政现象：(1) 水利站有一部分农药、种子、化肥等农作物的财政支出；(2) 基层事业编中的“铁帽子”现象。通过调查得知，由于长江防汛的定期任务，平常工作较为闲散的水利站则需要留住一些长期人员以备不时之需。水利站看似不规范的财政资金使用，实则为了防止大家都出去务工而汛期无人的情况发生。这一财政运作方式背后牵涉出复杂的基层人事问题，基层事业编的人员既按正规程序招聘又往往要多交一笔钱，这种行动的结果就是所谓的“铁帽子王”，即享有一种稳定身份。

周飞舟教授认为，这是在最基层的地方讨论财政关系或财政问题的时候最容易遇到的事情，基层财政的规范化管理非常困难，因为背后有人的问题，也有人的因素在起作用。

（二）协调型政权

讨论项目落地的情况，包括落在哪、谁来办等问题，是项目制的核心问题。纯粹的效率原则以及抽象模型与实际情况存在矛盾，模型化思维没有考虑清楚这个问题，协调型政权的提法正是立足于经验现实来讨论项目制的落地情况。

在“跑部钱进”背景下，协调是项目落地前一个特别重要的信息处理的过程。协调需要评估项目落地的具体细节，但协调并不等于评估。评估是一种事不关己、打着客观外衣但对实际情况不熟悉的决策方式。协调则是政府内部信息处理很重要的渠道，这些渠道反映的是更加真实的情况，是政府行为里一个特别核心的问题。

（三）“打包”与“抓包”

项目制的“打包”和“抓包”是指申请项目的主体为了让项目落地的运作。这些运作将自身重要的东西结合在一起，凸显出更加重要的意义，这即是“打包”，这是争取项目落地的一个过程。这与协调性政权乃至于“L”和“7”模式等有着比较密切的关系。其实质内涵在于，主体之所以要这么运作，要充分考虑到事情复杂性以及具体的负责人。资金使用效率或公平性最后执行者都是人，在这当中，只要是与人相关就会产生各种各样的社会关系。这些关系就进入了政府行为当中，也就成为财政行为研究的一个必要考虑。

这些例子共同指向了政府行为研究当中的一些经典问题：政策在具体执行过程当中会发生偏移或变通。这与政策执行的人紧密相关，具体的人在执行的过程中会面对一些模糊地带，甚至一些说不清楚但特别重要的力量，这个力量导致了这些政策发生了偏移。

这是项目制研究所面对的问题和困境所在：

从历史考察来看，项目制在分税制以后出现，本来是对“承包制”的一种反对，但在其实践过程中，能够取得较好效果、非预期后果较少的任务，还是那些易于发包、便于承包的任务，而对于那些不易发包、过程管理比目标更重要的任务，过去用承包制难以解决，现在用项目制，用“项目管理责任制”、用“行政发包制”，仍然难以解决。（周飞舟，2019）

对于理解社会学的问题，折晓叶和陈婴婴的文章中的结论性表述也非常重要：

就项目治理体制而言，无疑存在着两条并行运作的主线。一条是自上而下的科层‘发包’的控制逻辑，另一条是自下而上的‘打包’和‘抓包’的反控制逻辑；一条是专业技术化的项目竞标制度，另一条是关系主导下的竞争机制；一条是市场化的竞标竞争制度，另一条是权力运作下的‘打包’和‘抓包’操作。这两条主线同时运作，但是何种可以起到决定性的作用，则视权力运作者的意图是否可以达成而定。所在，在项目制度平台上，市场是由权力的市场，科层是有关系的科层制，标准化专业化的技术过程是有非正式运作的社会过程。（折晓叶和陈婴婴，2011）

不规范的非正式的权力运作、关系运作难以通过转换形式将其消除，而是被隐藏起来，实际操作执行的过程仍然会出现。这也是本部分周飞舟教授试图正面讨论的最后一个问题——从制度分析到“制度失灵”。

在乡镇企业的研究，周飞舟教授发现，社会的源头并不是某种“治理”或“国家治理”，而在于一种特别的社会性合约：

村子里人人皆知、成为一种符合社区情理、具有社会合法性的，对合约双方都有很强约束的力量，我们在此称之为‘社区力’或‘集体力’。（折晓叶和陈婴婴，2011）

这种力量使得我们的政策发生偏离，特别规范的设计在落地后变成非常不规范的结果。当然，这些因素只是让设计变得不规范，并不使事情变得更糟。而且，很规范的设计如果百分之百的执行，可能使事情变得更糟糕。这种力量不只是在村庄里存在，在很多地方都存在。

这个力量像一个巨大的磁场，保证那些没有文本的‘口头合同’、那些虽有文本但是漏洞百出的关系合同、那些将集体企业私有化的文本得以顺利地实施。（周飞舟，2019）

社会学研究制度发现，很多制度其实是表面的，比如说合同。中国人很多合同是口头合同或关系合同。这些关系合同建立在个体关系基础上，较正式合同漏洞百出，关系合同的执行依靠大家对关系本身的理解和期待而非条文及其法律约束。这就是社会学所研究的部分，人们对关系的认知和期待，以及这些期待对行为的约束力量在中国社会有着非常强大的作用。

最后，周飞舟教授从具体案例的阐释上升到对制度分析框架及其理论范式的反思与检讨，以此引出社会科学研究对制度背后不可见的人情以及关系的关怀，从而彰显出真实生活的人。

纯粹的制度分析所面对的问题可以表述为信息不对称或者委托代理的问题，这一问题在中国的社会结构背景下如何解决，是社会学关心的议题。在周飞舟教授看来，中国政府内部有着较高的流动交换效率，一是因为政府间关系，包括其中各种会议、调研、仪式性行为所起的作用；二是看不见的部分，比如各种非正式或正式的关系所起的作用。这是一个信息交流的机制，中国政府间关系的信息畅通程度相当可观。而在政府行为的研究中，我们不仅需要注意政策文件本身的内容，而是要在文件上上下下的过程中体会执行者对文件精神的把握。在多层次政府体制下，政策出现层层打折或者加码的关键在于执行者对政策文件以及精神的学习，文件学得越好，越能因地因时制宜形成一套操作办法，也越能体现出文件的精神。这就是在信息流动过程或信息不对称的情况下中国政府处理的办法，其中有着特别多人的因素、关系的因素、人情的因素。政府行为研究中的“关系”问题，不能简单地被理解为是长期或短期的利益交换。当然，这不排除交换，没有交换也没有关系，但是关系不只是交换。关系本身有一个价值取向，背后则是人与人之间关系上的约束，这是与西方社会差异之所在。

财政社会性研究的核心困境在于研究单位本身。政府并不是一个“人”，面对利益结构、机会结构，为了让自己利益最大化而展开行动。政府是一个组织，这个组织是由活生生的人组成的。对政府行为“拟人化”的分析，实际上是一种“非人化”的处理。财政研究容易产生这个问题，所谓“溢出效应”、“驱赶效应”、“饥饿效应”等等，这种词其实都是既“拟人化”又“非人化”的概念，在包干制和分税制的研究中尤其明显。财政的社会学研究需要找到一种比较好的处理方式，否则可能会面对理论、概念与实际的运作方式的背离。

周飞舟教授最后指出：一方面，社会科学研究容易把人给赶走，只留下规则、制度和事情；另一方面，实际的社会运作都是人来运作的，而人是活的。我们做研究把人赶走的方式不是真把人赶走，而是假设成理性人或经济人来进行研究。但理性人和经济人是假的人，虽然有利于规范化地讲问题，但和实际的情况存在相当大的差别。所以，这是社会学这个学科所面对的困境，别的学科不一定面对这样的困境。社会学这个学科，用费孝通先生的话说一定要“从实求知”，研究不在于讲得多么漂亮，一定要和实际运作的情况相符。

主讲结束后，郭玉清教授对讲座内容做出了精彩的总结和点评，并高度肯定了周飞舟教授提供的理论视角与研究方法。郭教授认为，周老师提炼的政府行为发展脉络非常清晰，对财政学研究有着重要的学术引领作用，可以更好地理解政府行为的诸多现象和统一逻辑。而且，周老师的研究方法有着重要的启发和教育意义，亲身躬行从调研发现的现象中总结提炼出规范理论，然后再用理论指导实践，将各种复杂的过程抽丝剥茧，进一步理清影响政府行为的隐性因素。这一研究路径的重要启发意义在于，让我们意识到抽象模型以及简化的解释逻辑相对于复杂经验世界的局限性，激励我们从切实的调研中发现更接地气的结论，从而提出真正融合理论和实践的切实可行的政策建议。

最后，讲座进行了热烈的线上互动。参与讲座的校内外学者及师生就“土地财政的持续与转型”、“政府信息公开与监督”等话题展开讨论，周飞舟教授一一给出了详细的回答，获得了与会者的一致好评。至此，“财政与国家治理”高端云讲堂系列第27期讲座圆满结束。