贾俊雪：基于中国实践的财政分权理论
时间：2021-02-012020年12月6日，“财政与国家治理”高端云讲堂系列讲座第11期成功举办。本次讲座的主题为“基于中国实践的财政分权理论”，由中国人民大学财政金融学院副院长、中国财政金融政策研究中心副主任贾俊雪教授主讲，山东大学经济学院汤玉刚教授主持。
贾俊雪教授
贾俊雪教授的分享分为四个模块，第一部分是问题的提出，第二部分介绍了两个典型事实，第三部分提炼了一个理论分析框架，最后总结了一些政策启示。
首先，贾教授认为对于中国改革开放四十年以来经济的高速增长，学者们需要提炼出一些理论框架来理解其背后的动力源泉，这关系到今后中国发展战略和改革路径的选择，并可能左右着现代经济学理论的未来发展方向。贾教授认为中国经济体制改革的核心就是处理两大关系：政府与市场的关系以及政府间关系。政府间关系构成了政府与市场关系的基础，而财政体制改革始终为中国经济体制改革的牵引。贾教授继而对已有的市场保护的财政联邦主义理论和政治晋升理论进行了评述，他认为目前的理论尚有一些不足，因而需要构建中国财政分权基本理论框架体系，以提供关于中国财政分权化改革的经济影响更为全面的评价以及微观行为与宏观表现、作用机理与经验事实有机统一的解释。
第二部分，贾教授分别从政府与市场关系和政府间关系两个方面介绍了两组典型事实。他指出，从政府与市场关系看，20世纪90年代中期之前，我国地方政府“低收低支（低债）”的行为模式特征明显（就动态变化的视角来看）；而20世纪90年代中期之后，“高支高收（高债）”的行为模式特征日渐突出（就动态变化的视角来看）。从政府间财政关系看，上世纪90年代中期之前，形成了中央财权过度下放、中央依赖“逆向转移支付”即地方上解获取收入的分权模式，即财政承包制模式；90年代中期之后，形成了财权层层上移、事权层层下放、借助转移支付解决地方纵向财政失衡的分权模式，即分税制模式。两种模式下，财政分权度均较高，但收支分权匹配度差异很大。对以上两组典型事实，市场保护的财政联邦主义理论和政治晋升理论未能很好的解释或是有所忽略，这就需要一个新的理论框架体系予以合理解释。
第三部分，贾教授提炼出了一套理论体系来解释上述两组典型事实。他指出，政治利益构成了地方政府的根本利益（改革开放以来形成以GDP增长为核心的政治晋升利益），财政分权模式则决定地方政府实现根本利益（促进经济增长以获取更大的晋升机会）的手段和途径。而不同改革时期也蕴含不同的理论内涵。这里涉及两个作用机制，首先，是竞争机制。上世纪90年代中期以前（即财政承包制期间），我国地方政府拥有很大的收入自主权。地方政府要发展经济，一个自然的作法是采取低税负的竞争策略，通过税收优惠吸引企业投资，进而促进经济增长。而地区间竞争机制的存在使得其他地区也会实施税收优惠，宏观税负就会越来越低。当地方政府税收收入不足、又不愿意借债（受计划经济时代延续下来的财政平衡思想的影响），财政支出自然就低，也就形成了“低收低支”的动态行为模式。90年代中期以后，分税制改革实行收入集权的做法，削弱了地方政府的收入自主度。地方政府施行低税负竞争的空间被压缩了，故而会转向高投资或高支出竞争策略。当然这种转变不是自然而然形成的，一个重要的触发点是1998年的积极财政政策——中央实施积极财政政策主要的手段就是加大公共投资，为避免大规模赤字，要求地方政府必须增加收入。在此背景下，地方政府开始更多运用高投资竞争手段，以促进经济增长。为支撑“高投资”，地方财政收入和债务不断增加，逐渐形成了“高支高收”的动态行为模式。
以上解释似乎有一个问题，即：上世纪80年代中初期地方政府支出分权水平也较高，为何地方政府并未使用高支的竞争策略？贾教授进一步指出，这与第二个机制有关，就是成本转嫁机制或者说是道德风险问题。90年代中期以前，财政承包制改革的设计会产生收益外溢性。具体机理在于：地方政府征税越多意味着要上解给中央的越多，这就产生了财政收益外溢，即财政收入增加的成本主要由地方政府承担，而一部分收益通过“地方上解”外溢给了中央政府或其他辖区政府，故会对地方政府征税行为产生了负面激励。在竞争机制和成本转嫁机制的共同作用下，地方政府采取了低税负的竞争策略，因此形成了“低收低支低债”的动态行为模式。而1994年以后，地方政府有了较大缺口，这个缺口要靠上级政府转移支付来弥补，这里就产生了成本的外溢性。机理在于：地方政府支出发生在本辖区，意味着支出的收益主要归自己，却只承担一部分成本，另一部分支出成本通过上级政府转移支付这一“公共池”渠道转移给了中央政府或其他辖区政府，这一成本转嫁机制也会激励地方政府采取高支策略。
第四部分，贾教授结合自身研究总结了一些政策启示。他认为，依赖大规模基础设施投资拉动经济的模式难以持续。这就意味着财政政策要转型，更强调供给侧，可以考虑转向“低支低税低债”的动态行为模式——事实上，近些年的减税降费政策就是这一思路的体现，今后为了确保减税降费政策的有效落地和财政可持续性，应通过深化经济体制改革和提高支出效率来有效控制政府支出规模。此外，财政体制上要确立一个最优、可持续的分权模式——比如，适当下放财权、上移事权，控制财政转移支付规模，形成收支责任更为匹配的分权格局。最后，要警惕过分依赖财政体制改革和“为改革而改革”的做法。
汤玉刚教授
主讲结束后，汤玉刚教授进行了点评。他指出，上世纪90年代中期前后，随着土地制度改革和房地产市场以及城市化进程的引进，我国经济发展模式发生了很大变化，可以进一步将财政能力加入分析框架中。此外，对经济性激励的研究可以结合政治背景，尤其是在中国的体制下，政治和财政体制压力下的激励是有差异的。
最后，问答环节，与会师生就财政分权的内生性、养老金制度转轨、政府事权和支出责任划分、纵向财政失衡等问题展开了热烈讨论。至此，“财政与国家治理”高端云讲堂第11期圆满结束。
主讲人介绍：
贾俊雪，中国人民大学财政金融学院副院长、中国财政金融政策研究中心副主任，教授，教育部“长江学者奖励计划”特聘教授。主要研究领域包括财政理论与政策、宏观经济理论与政策。在Journal of Urban Economics、European Economic Review、《中国社会科学》、《经济研究》和《管理世界》等期刊发表60余篇论文；主持国家社科基金重大项目和国家自科基金面上项目等10多项科研项目。《中国经济周期波动特征及原因研究》获2008年全国优秀博士学位论文奖，《中国财政分权、地方政府行为与经济增长》入选2014年国家哲学社会科学成果文库。2008年获北京市第十届哲学社会科学优秀成果一等奖，2009和2013年获教育部高等学校科学研究优秀成果奖二等奖。
主持人介绍：
汤玉刚，山东大学经济学院财政学系教授，博士生导师，澳大利亚昆士兰大学、意大利罗马三大访问学者。主要研究兴趣包括区域与城市财政学、财政问题政治经济学、公共政策评估等方向。学术成果发表于《经济研究》、《经济学（季刊）》、《Journal of Development Economics》等国内外重要期刊。出版专著《“中国式”分权的一个理论探索：横向与纵向政府间财政互动及其经济后果》。近年来主持国家自然科学基金项目2项，国家社科基金项目1项。曾获山东省社会科学优秀成果奖二等奖、第六次全国优秀财政理论研究成果奖二等奖、第二届中国财政学论坛优秀论文、第一届和第二届中国城市学者论坛优秀论文。
