中国人民大学财税研究所近日发布《中国各地区财政发展指数报告2021》（下称“报告”)。该报告社保基金可持续指数部分提出，受疫情复工复产税费减免政策影响，城镇职工基本养老保险基金收入大幅缩减。

报告建议加快建立多层次养老保障体系，形成多资金渠道的养老保障体系，避免过度依赖政府的基本养老体系，以舒缓政府在老龄化高峰到来时的养老金发放压力。此外，还应适度加大国有资本划转力度。

报告将养老保险基金盈余率、养老保险基金人均结余作为衡量社保基金可持续指数的两个正向指标。盈余率是指城镇职工养老保险基金当年收入减去当年支出后与当年收入的比值；人均结余是由城镇职工养老保险基金累计结余除以参保人数而来。

报告显示，2020年当年养老保险基金盈余率断崖式下跌，城镇职工基本养老保险基金人均累计结余也一改往年增长态势，跌至五年前水平。

在2020年免征减征政策出台之前，全国社会保障基金（下称“社保基金”）就面临着日益增大的收支压力。2018年，城镇职工养老保险基金当年结余0.6万亿元，其中包含财政对企业职工养老保险的补助0.53万亿元。2020年，城镇职工养老保险基金产生0.7万亿元收支缺口，基金收入中包含财政对企业职工养老保险的补助0.63万亿元。因此扣除财政补助，养老保险缴费收入与基金支出从全国加总数上缺口将达到1.33万亿元。

从城镇职工基本养老保险基金盈余率看，2020年仅有六个省份为正值，即当年养老保险收入大于支出。其中，北京、西藏和广东养老保险抚养比低（该报告抚养比指养老保险参保人数中退休人员与在职职工数之比），基金盈余率显著为正，分别为9.6%、10.5%和14.1%。受老龄化问题困扰，东北三省（黑龙江、吉林和辽宁）养老保险基金盈余雪上加霜。其中，辽宁养老保险盈余率为-42.9%。

人均累计结余是可以反映当前养老保险基金抗风险能力的指标，也反映了近一段时间以来养老保险基金多年累计运行情况。报告显示，基金结余额地区间差异明显，东北三省和青海、河北、河南、山东、天津城镇职工基本养老保险基金人均累计结余不超过5000元/人，其中，黑龙江人均累计结余为负数。广东、北京和西藏人均累计结余超过2.5万元/人。

报告认为，近年来社保收支压力、养老保险抚养比等都不断攀升。未来随着人口老龄化程度的进一步加深，社保收支压力必定与日俱增。

报告提出，我国养老保险基金基数仍然较小，应对短期冲击能力仍较薄弱，在实现基本养老保险全国统筹、促进地区间分配公平之外，仍需进一步充实养老保险基金，完善多层次社保体系建设，以进一步夯实劳动者保障的基础。

我国养老金体系主要由社保基金和三大支柱构成，包括基本养老金（第一支柱），职业养老金（第二支柱）和个人养老金（第三支柱）。社保基金为国家社会保障储备基金，用于人口老龄化高峰时期的养老保险等社会保障支出的补充和调剂。

据中国社科院世界社保中心主任郑秉文测算，截至2020年底，我国三支柱养老保险总规模合计约为8.8万亿元，其中，第一支柱基本养老保险（城镇职工基本养老保险和城乡居民基本养老保险）基金约5.8万亿元，占GDP的6%左右；第二支柱企业年金和职业年金约3万亿元，占GDP的3%左右；第三支柱养老保险基金可忽略不计。

在人口老龄化趋势之下，建立和完善完全积累型的第二、第三支柱是我国应对人口老龄化的重要举措。

报告建议，加快建立多层次的养老保障体系，合理区分政府、企业和个人的养老责任，在基本养老保险“保基础”之上，促进企业年金、商业性养老保险和个人储蓄养老保险的发展。

去年12月17日中央全面深化改革委员会第二十三次会议审议通过的《关于推动个人养老金发展的意见》提出，发展多层次、多支柱养老保险体系，是积极应对人口老龄化、实现养老保险制度可持续发展的重要举措。