对于备受关注的防范地方政府债务风险，全国人大财经委给出7条建议。

6月29日深夜，《第十四届全国人民代表大会财政经济委员会关于2022年中央决算草案审查结果的报告》（下称《报告》）对外公开。为进一步做好财政预算和审计监督工作，全国人大财经委提出六大意见建议，其中之一正是防范化解地方政府债务风险，具体有7项内容。

建议1：结合对经济发展趋势和地区财政收支状况的跟踪研判，科学确定我国中长期地方政府债务规模和分地区债务限额水平。

为了对冲经济下行压力，近些年地方政府举债规模快速攀升，法定地方政府债务余额从2015年约14.8万亿元攀升至今年5月底约37.6万亿元，不过债务余额控制在全国人大批准的限额之内，地方政府债务风险总体安全可控。

中央财经大学教授温来成告诉第一财经，由于疫情冲击叠加财政收入增长发力，地方政府债务率（(债务余额/综合财力)）已突破100%，接近120%红线。因此上述《报告》提出要科学确定中长期地方债规模和分地区债务限额水平。按照国际货币基金组织建议，债务率可以控制在90%~150%水平，因此未来中国可能需要根据新的情况来研究确定中长期债务限额问题。

中国财政科学研究院研究员赵全厚近日公开表示，当前地方政府法定债务率已经超标（120%），可以探讨是否将债务率预警线提高至150%，以提高隐性债务显性化空间。由于隐性债务化解空间指标不多，是否可考虑延长地方政府隐性债务化解时间，比如延长因疫情冲击的三年时间，缓解地方政府及融资平台的债务流动性压力。

事实上，如何科学确定地方政府最优举债规模，既发挥政府债券促进扩大有效投资和经济社会发展作用，又确保不出现系统性风险，已经是相关部门十分关注的话题。

财政部部长刘昆此前撰文表示，要完善地方政府债务限额确定机制，一般债务限额与税收等一般公共预算收入相匹配，专项债务限额与政府性基金预算收入及项目收益相匹配。

在分配新增债务限额时，财政部控制高风险地区新增地方政府债务的限额规模，避免高风险地区风险持续累积。确定分地区限额的时候，将综合考量项目准备情况、有关风险指标情况，债务偿还能力等。

建议2：指导地方扎实做好项目库建设和前期准备工作，提升债券资金使用效率和效益。

近些年地方政府新增债券发行规模每年已经突破4万亿元，今年限额为4.52万亿元。巨额债券资金能否充分发挥资金效应十分关键。

近些年审计部门在对地方政府债券专项审计中，时常会发现一些债券资金投向了明令禁止的景观、商业性项目，部分专项债券项目进展缓慢，资金闲置，白白支付利息等。

而这影响了部分债券资金使用效率，而解决这一问题的关键在于前期项目筛选上，这也是上述《报告》强调要扎实做好项目库建设和前期准备工作。近些年财政部、发改委要求地方加强项目储备，强化监管，提高债券资金使用效率。

建议3：建立政府偿债备付金制度，防范债务兑付风险。

近些年地方债进入偿债高峰期，一些地方债务还本付息压力较大，而确保不发生突发性、临时性的兑付风险是一条底线。

为此，早在2021年国务院就发文提出鼓励地方结合项目偿债收入情况，建立政府偿债备付金制度。目前，江苏、山西、海南、贵州、四川、湖北、河南等省份已经在探索建立偿债备付金制度，比如湖北提出偿债备付金占本级同期政府债务余额的比例一般不低于5％。

建议4：稳步推进地方政府隐性债务和法定债务合并监管。

目前地方政府债务除了显性法定债务外，还有规模较大的隐性债务，目前地方债风险主要集中在隐性债务上。

隐性债务，是指在法定政府债务限额之外直接或者承诺以财政资金偿还以及违法提供担保等方式举借的债务。而债务举借主体绝大多数都是地方政府融资平台公司（也被称为城投）。经过多年化债和强监管，去年财政部称当前隐性债务增长势头得到遏制，隐性债务减少1/3以上，地方政府隐性债务风险缓释可控。其中广东、北京等财政强省份已经率先实现了全域无隐性债务。

为了强化监管，此前中央就提出了推进地方政府隐性债务和法定债务合并监管。粤开证券首席经济学家罗志恒曾告诉第一财经，实现地方政府债务按统一规则合并监管，主要是将隐性债务纳入和显性债务同样的监管体系中，避免债务风险指标失真以及部分地方政府在两类债务间利用套利空间，以真实反映地方债务风险情况。

“目前，隐性债务主要集中在融资平台，是历史遗留以及地方政府收支矛盾的产物；由于举债主体是城投平台，城投平台既不完全属于企业债务，又不完全属于政府债务，介于两者之间，但又披着企业债务的外衣，游离在政府债务的正式监管和刚性约束外，并产生金融风险。”罗志恒说。

温来成认为，一旦隐性债务和法定债务合并监管，就需要明确隐性债务概念、范围、合并监管的相关指标等，这对强化地方政府债务管理有着深远的影响。

建议5：严禁通过新增隐性债务上新项目、铺新摊子，对违法违规举债融资行为要严肃问责。

尽管近年来隐性债务增长势头得到初步遏制，但依然有少数地方违法违规举债，形成新的隐性债务。

比如最近审计署披露，49个地区通过承诺兜底回报、国有企业垫资建设等方式，违规新增隐性债务415.16亿元。

这也是上述《报告》强调严禁通过新增隐性债务来上项目，而一大关键在于问责。近年来中央不断强化地方隐性债务监督问责机制，出台终身问责、倒查责任制度办法，坚决查处问责违法违规行为。各地对继续违法违规举债违规行为，发现一起、查处一起、问责一起，做到终身问责、倒查责任。

财政部及地方公开曝光一些地方借融资平台公司违法违规举债案例，时任政府、融资平台公司等相关负责人均被问责，这也体现了地方债终身问责、倒查责任。

建议6：强化对地方融资平台公司的综合治理，加快推进平台公司市场化转型，严格规范政府与社会资本合作（PPP）项目。

目前隐性债务主体主要是地方政府融资平台公司，一些PPP项目也存在新增隐性债务情形。早在2014年，国务院发文明确要剥离政府融资平台公司政府融资职能。

近些年不少地方加大清理规范地方融资平台公司，剥离其政府融资职能，推动融资平台市场化转型。国家多次明确对失去清偿能力的融资平台公司要依法实施破产重整或清算。

当然，一些融资平台公司市场化转型也面临不少困难，比如在当前财政收支矛盾较大，地方基建资金不足困境下，真正剥离政府融资职能，而若不能厘清政府和平台关系、解决债务归属问题，真正做到市场化转型面临挑战。另外，一些平台公司经营压力较大，现金流困难。

建议7：进一步加强市场化、法治化债务违约处置机制建设。推动地方政府按规定向同级人大报告政府债务情况。

对于化解隐性债务，一些地方抱有中央政府兜底幻想，一些金融机构认为政府会最终兜底。

对此，财政部多次强调，稳妥化解隐性债务存量。坚持中央不救助原则，建立市场化、法治化的债务违约处置机制，做到“谁家的孩子谁抱”。

多位财税专家告诉第一财经，为了防范地方政府债务风险，财政部一直强调地方政府举借债务坚持中央不救助、坚持谁举债谁负责，这避免道德风险，促进地方理性举债。而目前隐性债务主要是地方政府融资平台公司举借，其中一些金融机构认为政府会最终兜底，才会推波助澜违规放贷，对此就要真正打破政府兜底幻觉，对失去清偿能力的要依法实施破产重整或清算。

当然，在化解存量隐性债务中，地方也注重防范“处置风险的风险”，防止在处置风险过程中引发次生金融风险。