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李明:加快构建推动财政支出结构调整的体制机制

时间:2021-03-14

2021年3月6日,中国人民大学财税研究所成功举办了财税圆桌论坛第5期——“从政府预算报告看2021年财政政策”学术研讨会。本次会议中,对外经济贸易大学李明教授就“加快构建推动财政支出结构调整的体制机制”进行探讨。以下是他的发言。


结合预算报告和政府报告,下面从三个方面谈谈学习体会。


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图1 预算安排(2019-2021)


一是对支出安排的理解。单从赤字率和赤字规模看,较去年有所下调,专项债安排类似。但相比此前大多数的市场预期,降幅要小很多。更重要的,从整体财政支出安排看,一般公共预算支出与政府性基金支出之和,可以称之为综合财力,实际上仍是增加的(如图1)。所以说我们没有搞急转弯,甚至可能还没涉及到转弯。个人理解,做这样的安排,有多重考虑。一方面,中国经济韧性强,但也要看到其中脆弱的方面,例如对失业的承受能力弱,目前的安排有坚持底线思维的考虑。另一方面,国际形势依然复杂严峻,强化综合竞争能力需要战略性安排,需要财政支出保障。再有就是,国家治理中的短板需要补充、弱项需要加强,去年做了一些应急性的,还需要持续支持,形成完整的实物工作量;对一些需要打持久战的,需要逐渐增加强度,今年只是开始。


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图2 研发支出占GDP比重(2016-2020)


二是对重点工作的理解。报告有年度重点工作安排和“十四五”规划工作安排,但要注意到年度工作安排与中长期规划是有机衔接的。

创新驱动发展被置于很高的位置。创新的基础环节是研发,这些年我国研发投入增速很快,2020年研发投入占GDP比重达到2.4%了,高还是低呢?跟其他国家比,规模上我们次于美国,但比例上还有空间。如与欧盟比,我们还差一个百分点左右。从结构看,我国政府支出和企业支出的比例约是1:4,考虑到研发的重要性和正外部性,支出结构也有调整的空间。总的讲,想实现创新驱动发展,工作任务还很艰巨。


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图3 社会消费品零售总额及增速(2016-2020)


构建新发展格局是重中之重。我国构建新发展格局是把扩大内需作为战略基点的,一方面强调扩消费,另一方面强调促投资。但客观上我们目前面临着一些困境。从近几年数据看(图3),我国社会消费品零售总额增速是递减的,2020年是改革开放以来首次负增长。财税收政策首先要考虑的一个很现实的问题,就是如何去提振消费。此前,已经在广泛讨论投资增速下滑,特别是民营部门投资增速下滑的问题了。这些态势与构建新发展格局部署有不适应的地方,财政是国家治理的基础和重要支柱,财税政策还有很多工作要做。还包括乡村振兴和区域协调发展、绿色发展和民生建设,等等。任务重、约束紧,目标与现实有不小差距,要求我们积极谋划。

三是对财政该怎么办的理解。刘昆部长在部长通道上的发言讲了四条,总的方向提质增效、更可持续。提质增效,就是要提高财政支出效率,更可持续主要指向防范风险。从两者关系看,提质增效是更可持续的前提和保障。所以这里重点谈支出效率。先讲一个问题,近年来我国财政支出效率形势是怎样的呢?


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图4 财政支出效率初评估(2016-2020)


仿照常用的拉动单位GDP所需货币供应量的指标,我们构建了一个财政投入的单要素效率指标——拉动一单位GDP增长所需财政资金投入的数量。图4的结果显示,拉动GDP增长一块钱,所需一般公共预算支出近些年有所减少,表明一般公共预算支出效率在增强。但如果把政府性基金纳进来计算综合财力,所需财政投入却是增加的。这意味着,总的看财政资金的支出效率可能是下降的。采用其他评价指标的测算也有类似的一些发现。

怎么改进呢?刘部长讲的四条,一些可以归结为优化财政管理。例如,依法依规征管是管理,绩效管理是管理。包括正在推进的快速直达机制扩围,也是管理。加上优化调整支出结构,个人理解总共是两大条:优化财政支出结构、改进财政管理。这些年,我们在加强财政管理上做了不少开拓性工作,当面临矛盾和困局的时候,尝试通过强化管理提高效率。比如,对预算绩效管理,寄予了深厚的期望。但我们也要认识到,即使是成功的管理改革,作用通常也是递减的,还不要说一些做法在短期内可能还起不到实质性作用。所以在推动管理制度逐步完善的前提下,更要立足于支出结构的持续优化调整。

说到支出结构调整,我们最近也有一些观察发现,主要有两个结论,一是财政支出结构调整的步伐总体还比较缓慢,二是财政支出结构调整存在“差序格局”:中央和地方有差异,中央层面能调,到省能调一点,到地市级就不好调了;地方和地方之间也有很大差别。当然,从历史的角度看,我们也有调整比较顺畅的阶段。比如,大致用了20多年的时间,我国地方政府就逐步从预算软约束走向硬约束,把财政资金从大量用于补贴转向投入基础设施建设,从低效投资转向高效投资。这其中的关键,按照维持市场的财政联邦主义的理论框架,就是赋权发展,借鉴吕冰洋老师的话语体系,也就是把地方利益嵌入到财政支出结构调整过程中去。例如利改税和分税制,开辟了地方政府新的收入来源,激发其主动调整财政支出结构。如果说强化管理是约束,以上就是激励机制在起作用。

财政支出结构调整不仅仅包括功能结构(如教育、卫生等)调整,还包括区域结构、产业结构、城乡结构、阶层结构调整等,每一项都很复杂、阻力都很大。例如转移支付的区域结构调整,近些年来我们一直强调“钱随人走”,可是财政转移支付中随人的权重究竟是多少,是否真的做到了?要实质性地瞄准人口,这样才会推动地方在财政支出安排上做到以人为中心。

总结财政支出结构调整的历史经验,比较重要的一条,我想就是要做好并强化激励机制的作用,让各级、各地、各部门知道调支出结构是有好处的。从这个角度看,增值税、消费税征收能不能再往后移?个人所得税能否让地方分享更多一些?财产税是否可以加快推进?这都需要我们从国家治理的角度去思考,而不是单纯从税制角度去考虑,更好激励地方在民生领域和营商环境上多做工作。

最后想强调一点,推进财政支出结构调整,还要做好理论储备。有高度共识的理论有利于工作的推进,具体到财政理论,好的财政理论对财政收入来源和支出方向应有清晰的指向。例如,当讲到公共财政的时候,我们知道它对收入的约束、对支出的规定。目前的创新可能还不够。可能的方向,是看如何把新发展理念融入财政学理论框架,为财政支出结构调整凝聚广泛共识。