王振宇：地方财政生态“失衡”现象及其“修复”
时间：2021-06-085月29日上午，“财政与国家治理”高端云讲堂系列第24期讲座成功举办，本次讲座的主题为“地方财政生态‘失衡’现象及其‘修复’”，由辽宁大学地方财政研究院院长王振宇教授主讲，中国人民大学财政金融学院马光荣教授主持。本次讲座以腾讯会议加线上直播方式进行，众多专家学者参与本次讲座并进行交流。
讲座开始前，主持人中国人民大学财政金融学院教授、人大财税研究所副所长马光荣简要地介绍了王振宇教授及其研究方向与成果。本次讲座王振宇教授从地方财政生态的概念出发，系统的把地方财政困难上升到更高的理论层面，在此基础上，王教授提出了十个地方财政失衡背后的机理，以及多个修复生态失衡的举措。讲座内容主要包括三部分：（1）选题及其研究背景；（2）结合地方财政生态概念进行典型分析，同时梳理了中国地方财政失衡现象的十大表现形式及其形成机理；（3）生态修复的对策及建议。以下是王振宇教授的演讲内容。
王振宇教授
首先，廖司长回顾并总结了1920年代构建的国际税收体系特征：第一，积极所得在来源国拥有有限征税权；第二，消极所得由居民国和来源国分享征税权，但最终征税权归属居民国；第三，积极所得在来源国有限征收的条件是常设机构（PE）；第四，常设机构和关联企业计算和归属利润时适用独立交易原则（ALP）；第五，会计上适用独立会计原则（SAP）。
一、讲座选题及研究背景
王振宇教授首先对本次讲座的两个核心概念的产生及内涵进行了解释：
“财政生态”概念的提出受启发于“金融生态”，是指财政与各相关主体之间及其与外部环境之间在长期演进过程中，以财政性资金循环和流动为纽带形成的相互联系、相互依赖、相互作用、相互竞争，并具有较为稳定的结构秩序和一定自调节功能的动态平衡系统。十八届三中全会以来，各级财税制度和顶层设计改革得到了根本性的改观，“财政生态”概念也有了一定发展，当然未来需要进一步研究和付诸实践。这一研究领域具有十分重要的现实意义。
地方生态“失衡”的概念则受启发于中央政治局430会议：“地方政府隐性债务、基层“三保”，建立地方党政主要领导负责的财政金融风险处置机制”。王振宇教授认为地方财政风险，地方财政困难不是原有意义上的困难，而是聚焦于三大领域，隐性债务、基层“三保”，地方财政金融相互传递的风险问题。
从2020年地方政府收支数据来看，由于“新冠疫情”的冲击，地方财政的问题变得更加直观和显性化。地方政府收入方面的特征表现为两个“新低”与两个“新高”：一般公共预算收入增速创分税制以来“新低”（-0.9%）；税收占比创“新低”，降至74.6%。地方国有土地收入创“新高”，同比增长11.7%，占地方一般公共预算收入的84%；地方政府债务创“新高”，年末地方政府债务余额25.7万亿元，年付息进入“万亿元”时代。如何看待这些财政“失衡”现象，王振宇教授认为，财政“失衡”的现象一定属于经济、历史、体制、民生、治理、中等地区等多种范畴之内，经济高速发展能够掩盖一些矛盾和问题，但当经济增速放缓，地方财政就会陷入某种“流动性”短缺。进一步，王振宇教授通过梳理1994年以来的地方财政收入增长情况及辽宁省近年来的财政收支数据，详细分析了财政“失衡”的历史演变轨迹与其具体表现，以加深大家对财政“失衡”现象的了解。
二、地方财政失衡现象的表现形式及其形成机理
本部分，王振宇教授对地方财政生态失衡的十大表现及其形成机理进行了归纳总结：
（一）“经济性”失衡。财政作为国民经济的综合反映，在中国经济从高中速增长向常态化转型过程中，地方财政收入能力也在同步降低，步入了某种“增长极限”，逐渐出现了地方财政生态“经济性”失衡现象。2020年突如其来的新冠肺炎疫情等，致使经济社会活动一段时间“急刹车”，形成了地方财政生态“偶发性”失速现象。
（二）“输入性”风险失衡。长期实施的积极财政政策较好实现了中国宏观经济“软着陆”，在“风险能力守恒定律”作用下，作为一种类似于“击鼓传花”游戏规则，也将局部风险“传导”至地方财政端，逐渐形成了地方财政生态某些“输入性”风险失衡现象。
（三）“上中下”失衡。现行财政体制中央与省级“两级”设计与多达4—4.5级执行的局限，使得更低一级地方财政事权与支出责任难以有效匹配，特别是剩余财政支出责任基层“兜底”的某些做法，逐渐加剧了地方财政生态“上中下”失衡现象。
（四）“中等地区”洼地失衡。分税制后不断构建的财政转移支付制度，大致遵从着东中西“三分法”区域财政经济成分分配原则，尚未同步跟进考量“中部崛起”、“东北衰落”等新增“南、北”差距现象，相应“固化”了地方财政的基本利益，作为一种典型的“基数+增长”累积效应，逐渐形成了地方财政生态“中等地区”洼地失衡现象。
（五）“超能力” 供给失衡。不断增加的民生事项和指标、扩面工程，连同民生制度设计的某些不足, 在支出责任过分低阶化过程中，在某些地区逐渐出现了地方财政生态“超能力”供给失衡现象。
（六）“条块”矛盾治理失衡。1994年分税制财政体制与日后新增事项“一事一议”式的委托—代理关系，作用到地方政府某些层面凸显为“条条”作用“块块”的问题,打破了政府间财政关系的既有均衡，逐渐形成了地方财政生态“条块”矛盾治理失衡现象。
（七）“内外”“代际”失衡。预算内财政分权体制的不足，地方税逐渐萎缩，迫使地方政府不断地在体制外、非正式制度外做文章，可供选择路径就是土地财政、地方政府债务等，逐渐形成了地方财政生态“内外”“代际”失衡现象。
（八）“内卷”失序失真失衡。长期累存的“基数+增长”制度设计、强有力的政绩考核“锦标赛”机制， 倒逼着地方政府不断地在流量上做文章，通过各种非理性财税竞争让渡地方某些既得利益，通过某些“数字财政”游戏来虚增收支规模，降低了地方财政真实支付能力，逐渐形成了地方财政生态“内卷”失序失真失衡现象。
（九）“金融风险财政化”失衡。一个时期以来累积形成的地方政府债务绝大多数表现为各类金融机构的债权，在某些地方金融生态脆弱区，地方金融机构（城商行、农信社等）履行着地方政府“准”国库功能，弥补某些刚性支出流动性不足的需要，承接着“小马拉大车”的地方经济社会发展融资功能，致使地方政府债务深度财政金融化，逐渐构成了地方财政生态“金融风险财政化”失衡新现象，构成了当下地方财政最大的不确定性。
（十）“多本预算混账”失衡。随着深度老龄化的加速到来，因“未富先老”所引致的财政支出压力，必然传导至地方政府，并对某些养老负担系数高的省份的一般公共预算支出产生冲击，逐渐形成了地方财政生态中“多本预算混账”失衡新现象，构成了地方财政未来的不确定性。
三、生态修复的对策及建议
王振宇教授指出地方财政生态“失衡”并不构成中国地方财政的全部，当下基本表现为基层财政“三保”支付压力、隐性债务风险和地方金融风险财政化等，属于比较典型的“中部地区”现象。地方财政生态“失衡”现象属于典型的“合成谬误”,具有一定的时空、区域、级次等限定条件，是长期以来多因素综合作用的结果。现象背后所引致各类矛盾和问题，尚需引起高度重视，综合整治，谨防“蚁穴”效应、个案现象泛化、深化，立足当下、着眼长远和可持续发展。王教授建议在“十四五”时期实施地方财政生态“失衡”现象修复工程，强化基层财政“三保”之基、打通“堵”点、补齐短板，标本兼治，畅通地方财政良性运行的内外循环，从根本上改变基层财政困难的跨世纪“难题”。主要措施如下：
（一）构建地方财政生态失衡修复应急机制，不断注入流动性。短期来看，应尽快构建反应地方财政生态状况的综合指标评判制度，形成生态“失衡”的识别标准、预警机制和应急处理预案，对界定为地方财政生态失衡的红灯区、预警区、提示区的，分门别类进行“逆周期”调节。主要政策建议有：实施国库资金调度特别支持政策；实行财政专项资金整合政策；实施地方政府债倾向政策；筹建地方财政生态失衡修复救助基金；构建财政资金直达快速通道；实施特别金融支持政策等。
（二）构建地方财政生态失衡修复内生机制，提升地方财政治理能力。中长期来看，地方财政生态失衡现象的修复治本之策需在“内生”机制上下功夫，进行有效的制度供给，重构“激励约束”新机制，充分调动地方各级政府当家理财的积极性、主动性，增强自我“造血”能力。主要政策建议有：实施地方财政振兴战略，着力提高地方财政初次分配能力和预算自由裁量能力，积极谋求地方财政中长期高质量发展；改进省以下财政治理体制；健全地方税体系；清理税收优惠政策；改进财政转移支付制度。
（三）构建地方财政生态修复的环境条件，夯实生态修复的基础。综合来看，地方财政生态失衡已超出财政主体“内”循环系统，与我国现行的政府间行政关系、社会民生福利制度等息息相关，要达到生态修复的良好成效，亟需同步营造“外部循环”环境条件。主要有：妥善处理好政府、市场和社会关系；改进“条块”治理关系；注重靠机制保障和改善民生；强化预算控制；推进各级政府事权规范化及法制化。
马光荣教授
主讲结束后，马光荣教授对讲座内容进行了精彩的总结与点评。马光荣教授认为王教授提出的地方财政生态理论非常好的概括了最近十几年地方财政运行之所以困难背后的系统性问题，涉及到“收支平管策”等财政运行的多个方面，这不仅是地方政府自身运行的问题，更是中央和地方财政体制运行的多级政府关系运行的问题，同时财政生态也是和整个经济生态、国家治理、行政管理体制生态高度联系在一起的。讲座不仅让参会师生对这一问题有了更加深刻的认识与理解，同时也给大家寻找研究的选题和现实问题指出了非常多的研究的方向。
最后，讲座进行了30分钟的线上互动，参与讲座的校内外学者及师生就“地方财政金融风险防范和准确债务获取问题”、“财政失衡的决定因素”、“财政直达机制常态化”、“东北地区的经济振兴和财政支持手段”等多个重要问题展开热烈讨论。至此，“财政与国家治理”高端云讲堂系列第24期讲座圆满结束。
主讲人介绍
王振宇，辽宁大学地方财政研究院院长、教授，兼任《地方财政研究》名誉主编、中国财政学会常务理事。研究方向为财政制度与政策、地方财政，并在老工业基地、财政管理体制、地方财政、财政“三农”、财政生态资源环境等领域有较深入的研究。组织各类研究项目40余项，多项成果获得省部级二等奖以上奖励。2006年成为“新世纪百千万人才工程”国家级人选，同年享受国务院政府特殊津贴，2015年获得中宣部“四个一批”人才暨文化名家称号，2016年入选第二批国家“万人计划”哲学社会科学领军人才，2018年入选第七期辽宁省高等学校攀登学者。在《财政研究》、《财贸经济》等期刊发表多篇论文，著有多部专著。
主持人介绍
马光荣，现任中国人民大学财政金融学院教授、博士生导师，教育部青年长江学者，中国人民大学财税研究所副所长。学术成果发表在《中国社会科学》、《经济研究》、《管理世界》、American Economic Review、Journal of Public Economics等国内外知名期刊。主持国家自然科学基金等多项课题，获得教育部优秀成果奖、财政部优秀成果奖、中国经济学博士论文奖、洪银兴经济学奖、邓子基财经学术奖等多项奖励。
