摘要：本文基于全国第五次和第六次人口普查分县数据，研究了转移支付对跨地区人口流动的影响。我们使用空间断点回归设计来解决转移支付的内生性问题，结果表明，一个地区获得的转移支付越多，人口净流出规模越大。进一步研究发现，转移支付导致人口流出的重要机制是，转移支付减少了就业机会，扩大了地方行政管理支出规模和财政供养人员规模，对公共品提供的作用较为有限。本文认为，有必要进一步提升财政转移支付资金的使用效率。

一、引言

人口大规模、跨区域流动是中国改革开放以来要素空间动态演变的突出特点之一，大规模的流动人口主要从中西部欠发达地区迁移到东部发达地区。人口跨地区流动的主要原因是，东部地区拥有更高的发展水平、更好的就业机会和公共服务。近些年来，中央政府开始采取一系列区域平衡发展的战略，并缩小地区间的公共服务差距，其中核心的措施是加大对落后地区的转移支付。如果转移支付能够真正实现缩小地区间经济发展差距以及均等化公共服务的目标，则对于欠发达地区而言，其就业机会将会增加，公共服务水平将得到改善，那么人口向东部发达地区集中的趋势将放缓，劳动力资源的配置也将随之发生变化。因此，本文研究的问题便是偏向落后地区的转移支付是否会影响人口的流动，进而影响劳动力资源的配置。

转移支付影响流动人口分布的机制主要表现在两个方面。一方面，转移支付能够促进地方政府提供更多的生产性和民生性公共品，从而吸引更多的人口流入。具体来讲，生产性公共品的增加有利于当地经济增长，并提供更多的就业机会和更高的工资水平，而民生性公共品可以直接提高当地居民的福利水平。另一方面，转移支付可能对地方政府发展经济产生负向激励作用，从而导致人口流出。首先，转移支付加剧了地方政府面临的预算软约束问题，使得转移支付资金的支出效率降低，导致地方政府规模扩大，行政管理支出增加，民生性支出和生产性支出被挤占。其次，由于一般性转移支付具有较高的均等化程度，因此，经济发展水平提高会直接降低地方政府所获得的转移支付数量，直接削弱了地方政府发展经济的激励。且预算软约束容易引起欠发达地区的道德风险问题，使得地方官员有更多的腐败机会，降低经济增长的速度。综合来看，转移支付对人口流动的影响主要取决于上述两种机制中哪种占主导作用。

根据人口迁移的推力拉力理论，人口流动发生的原因是迁出地的推力与迁入地的拉力共同作用的结果。具体地，流出地就业机会少、基础设施落后构成了推力，而迁入地更多的就业机会、更好的生活条件构成了拉力(Herberle,1938)，同时个人因素和迁入迁出地的中间障碍因素也可能构成推力或拉力(Lee,1966)，人口流动的目的是为了改善生产和生活条件Ravenstein,1885)。现有的文献主要基于推力拉力理论进行了分析，大致分为两类:第一类以流动成本为视角，流动成本越高人们越倾向于留在本地，具体讲，交通成本越高(Schwartz，1973；蔡昉等，2003)、家庭拥有的土地越多(Zhao,1999a;Mora and Taylor，2007)、家庭本地的社会资本越多(Zhao,1999b;Zhang and Li，2003)、迁入地房价越高(Murphyetal.,2006; Cameron and Muellbauer, 1998;高波等,2012)，本地人口流出越少。第二类以流动收益为视角，流动收益越高人们越倾向于流出。具体讲，迁入地的工资水平越高，本地人口越倾向于流出(Harris and Todaro,1970)。同时，公共服务也会影响人口的流动，公共服务水平越好的地方越能吸引人口流入。

中央对地方的转移支付会影响居民的流动成本与收益，从而影响居民的流动决策。从我们已掌握的文献来看，目前还没有文献直接研究政府间转移支付对人口流动的影响。因此，本文试图填补这一空白。

二、制度背景

户籍制度是阻碍人口流动的重要因素之一(陆铭，2011)。新中国成立后，为限制农村人口在城乡比较利益诱惑下向城市迁移，中国建立了禁止人口自由迁移的户籍制度。改革开放以后，劳动力流动仍然受到户籍的严格制约，到1993年粮票退出历史舞台，“粮食关系”不再成为劳动力流动的制约，劳动力流动的规模开始迅猛增长。根据人口普查数据统计，流动人口数量从1990年2135万人迅速增长到1995年的7073万人，流动人口数量翻了3倍以上。尽管户籍制度一直没有完全放开，但是劳动力人口流动的规模和趋势并没有受到影响。2010年流动人口数量达到了2.21亿人，人口流动趋势主要从经济欠发达地区流向经济发达地区，从图1可知人口净流入较多的省份主要集中在沿海地区。

现阶段，我国人口流动是由于地区之间的经济发展不平衡以及公共服务不均等造成的。人口流向发达地区的目的是为了更高的收入、更多的工作机会以及享受更好的公共服务水平。尽管中国地区间发展速度差距趋于缩小，但是区域发展绝对差距仍然较大，不平衡问题仍然十分突出。相对中西部地区而言，东部地区有更多的就业机会和更高的工资，更好的医疗设施、教育和更便捷的基础设施，尽管流入人口只能享受到流入地部分的公共服务，但是这些对人口流动产生了重要的影响。为此，这些年中央进一步着力均衡地区间经济发展差距以及均等化公共服务，继续加大了对地方政府的转移支付规模。中央给予地方的转移支付占地方财政支出比重从1994年的12%迅速增长到2015年的37%，年均增长1.19个百分点。财政转移支付也逐渐成为地方政府提供公共服务越来越重要的财力来源。由于公共服务供给不足问题更多地反映在内陆地区，因此，中央对地方的转移支付主要偏向中西部地区。

转移支付是中央均等化地方财力的重要手段，按照财力均等化转移支付一般公式，其中人口因素指的是各地户籍人口，这意味着地方流动人口的多少并不影响其获得的转移支付金额，并且人口流出越多的地方，剩余居民实际享受到的人均转移支付水平越高。因此对于流出人口多、常住人口少的西部地区而言，当地居住居民实际获得的人均转移支付要高于按户籍人口计算的人均转移支付水平，而东部地区由于人口流入增加，导致当地常住居民实际获得的转移支付要低于按户籍人口计算的转移支付水平。具体来讲，从图2可知，2010年中、东、西三个区域按户籍人口计算的转移支付水平与按常住人口计算的转移支付水平有显著不同，对于人口流入地区东部而言，人口的流入拉低了人均实际享受的转移支付水平，而中西部地区，人口的流出反而会抬高人均实际享受的转移支付水平。因此，按照与户籍人口挂钩的转移支付制度会使得转移支付更加偏向中西部。

为了体现公平，2013年党的十八届三中全会《决定》提出“推进农业转移人口市民化，逐步把符合条件的农业转移人口转为城镇居民”，并强调“建立财政转移支付同农业转移人口市民化挂钩机制”。《2014年国家新型城镇化规划(2014－2020年)》更是明确提出，财政转移支付分配规模将更多地考虑常住人口因素，即“人钱挂钩”。而且，各类与常住人口相关的公共服务，基础设施建设等专项转移支付，也要与常住人口规模挂钩。这些政策的提出在一定程度上会减弱转移支付进一步向中西部偏移的趋势。

增加转移支付相当于增加了地方政府的财政收入，使得地方政府有更多财力提供公共服务(Scott,1952;Wilde,1971)，提高本地居民的福利。那么这种偏向落后地区的转移支付制度，是否会减缓落后地区人口流出的趋势呢?这是本文试图回答的问题。

三、结论与启示

本文利用全国第五、六次人口普查的县级层面数据以及县级财政数据，实证检验了转移支付对人口流动的影响。与此同时，我们利用西部大开发这一自然实验，采用空间断点回归设计方法解决转移支付的内生性问题，其基本的制度背景是：为了均衡西部与东部地区经济发展差距，2000年中央提出了“西部大开发”战略，其中主要的优惠政策便是给予西部地区大规模的转移支付，据统计2000－2012年间，中央对西部地区的转移支付累计金额达8.5万亿元，其中一般性转移支付增加更是迅速，其占转移支付总额的比重已增加至50%以上。实证结果表明，转移支付不仅没有减缓欠发达地区人口流出的趋势，反而加快了这些地区人口的净流出，且回归结果在不同带宽和经纬度以及距离多项式下均具有稳健性。进一步研究发现，其主要原因在于，转移支付对民生性支出的促进作用不显著，对就业机会的提供有显著的负向作用，并且显著提高了财政供养人口数量。这表明地方政府并没有将转移支付用于发展经济或改善民生，而是用于扩大政府规模和增加行政管理支出，可见，转移支付的使用效率有待提高。

当前中国流动人口数量大约有2.47亿人，占中国总人口的18%，而且数量还在继续增长。在中国，由于地区经济发展差距和公共服务水平不均等，导致人口不断由内陆地区流向沿海地区。与东部地区相比，中西部地区经济发展和公共服务供给水平均相差很远，因此，中央对地方政府的转移支付更加偏向中西部地区。但是，这种偏向性的转移支付并没有带来落后地区经济发展和公共服务的改善，没有减缓人口从欠发达到发达地区流动的趋势。因此，本文提出以下建议：(1)从回归结果可知西部地区转移支付并未发挥均等化效应，反而带来了低效率，故需加强地方政府财政支出绩效管理，设立科学的绩效考核标准，优化地方政府财政支出结构。特别是针对一些民众较为青睐的基本公共服务项目，上级政府可以设定具体的均等化标准以及实施办法，为地方政府均衡各类基本公共服务支出提供明确方向。(2)改变现有的财政体制，推进“钱随人走”政策的实施，在公共服务方面，尤其要加大对于人口流入地的教育和医疗设施投入，并实现常住人口的公共服务均等化。(3)加快户籍制度改革，促进人口的自由流动，一方面可以有效地促进地区间人均收入差距的缩小，同时提高资源的配置效率。

文章来源：王艳丽  马光荣，《帆随风动、人随财走?--财政转移支付对人口流动的影响》，金融研究, 2017年第10期，本文为原文节选。