李克强总理在2018年政府工作报告中提出，今年要“建立企业职工基本养老保险基金中央调剂制度”，并且在两会结束后的记者招待会上提出，“今年中央收取3%统筹调剂，以后还会有所提高，以弥补有些省养老金可能会发生的不足”。按照十九大的部署，建立中央调剂制度，是迈向真正全国统筹的第一步。

我国社会保险制度自从建立之初，一直选择由地方统筹的模式，绝大多数省份是在市级、县级层面统筹。这一模式下，大政方针由中央确定，各地区“分灶吃饭”，保险经办、保费征缴、养老金发放和结余资金管理均由地方政府负责。分灶吃饭的模式，解决了我国地区间经济发展水平差异大、信息难以获取的问题，有助于各地区因地制宜调节社保政策。而且，地方政府同时负责养老金发放和保费征缴，权责一体有效地调动了地方政府征缴保费的积极性。可以说，这一模式结合了集中统一领导和调动地方积极性两方面的优点，在一定时期内推动了我国社会保险事业的快速发展。

但随着时间推移，分权化社会保险体制逐渐暴露出高度“碎片化”所带来的诸多缺点，既不利于公平，也带来了一定的效率损失。首先，各地区间实际缴费率、养老金待遇存在巨大差异，不利于公平。第二，经济发展速度较快的地区因人口流入，而产生了巨大的人口红利和社保盈余，这些地区在较低的实际缴费率下仍然能实现较大的社保收支盈余；反过来，经济发展较慢地区人口净流出，社保收支缺口大，甚至不得不提高实际缴费率。缴费率较高进一步不利于企业和劳动力的流入，从而产生了明显的“马太效应”，加大了地区间经济发展的差距。在国有企业比重较大的老工业基地，退休职工比例更高，这一问题尤为显著。图1和图2显示，各省份的养老保险基金收支结余率和实际缴费率存在巨大差异，收支结余率与社保实际缴费率之间存在明显的反向关系。第三，各地区间社保实际缴费率的不统一，导致市场赛地“坑坑洼洼”，扭曲了要素在地区间的配置效率，不利于发挥市场在资源配置中的决定性作用。第四，养老保险跨地区转接仍然存在诸多障碍，阻碍了全国统一劳动力市场的形成，对劳动力要素的配置效率产生了负面影响。最后，碎片化导致基金规模太小，收益率难以提升，风险也难以有效化解。

图1 各省份2016年养老保险基金的当年收支结余率

数据来源：《中国统计年鉴》。当年收支结余率=基金当年收支结余/基金当年收入。

图2 各省份2016年的养老保险实际缴费率

数据来源：《中国统计年鉴》。实际缴费率=各省人均缴费/该省城镇平均工资。人均缴费=该省养老保险基金收入/该省参保在职职工数。

养老保险全国统筹可以从根本上解决上述问题，但是鉴于当前统筹层次过低，一步到位改革难度较大，因此中央选择了渐进式改革的策略，先建立中央调剂金制度，再逐步过渡到真正的全国统筹。按照3%的中央调剂比例来测算，2016年全国各省份养老保险基金合计收入为35057亿元，意味着中央大约可以从各省份合计获得约1052亿元的调剂金收入，可以缓解部分省份的养老金发放压力，同时结余资金较多的省份也不会明显受到负面影响。但根据笔者测算，3%的调剂比例发挥的作用仍然较为有限。以养老金发放压力最大的黑龙江省为例，该省份2016年基金收入为1005亿元，抛出公共财政对养老保险的补助327亿元，实际缴费收入仅678亿元，而当年基金支出1332亿元，因此单单黑龙江一个省份的养老保险实际收支缺口高达654亿元。根据测算，如果中央调剂金比例上调至10%，才可以大致弥补所有困难省份的总缺口。

中央调剂金制度尽管可以缓解困难省份养老金发放的压力，但是需要注意的是，如果缺乏配套措施，这一制度也会带来软预算约束和“鞭打快牛”的负面后果。中央调剂金制度建立后，各地区的养老金发放规则仍然由各地自主制定，地方政府仍然权责一体，但是面临的预算约束开始变软。养老金发放困难的省份，即使保费征缴工作不力，基金管理存在漏损，仍然可以指望中央下达的调剂金弥补，因此容易养成“等靠要”的倾向。反过来，对于结余较多的省份则会被 “鞭打快牛”，征缴力度越大，调剂金上缴数额越大，地方政府可能通过选择降低缴费率藏富于民。因此，中央调剂金制度会挫伤地方政府的积极性。未来随着调剂金比例的进一步上调，软预算约束和“鞭打快牛”的问题将进一步加重。当然，在这一轮党和国家机构改革当中，社保缴费改由税务部门征管以及国地税合并，可以缓解各地社保缴费征管力度差异的问题，但是如果各地区仍然可以自主选择名义缴费率何缴费基数，上述问题难以完全避免。

鉴于中央调剂金制度存在的这一缺陷，笔者建议，应该加快全国统筹的步伐。事实上，由于中央已经提出“尽快实现养老保险全国统筹”的目标，结余多的省份已经清楚未来的社保基金结余都要上交给中央，困难省份则清楚未来可以完全“等靠要”。过渡期越长，这一问题损失的持续期越长。因此，尽管中央调剂金制度是过渡措施，但是过渡期不宜过长。而且，未来实现全国统筹后，各地区的缴费率应该实现完全统一。只有这样，才能解决各地区费率不公平的问题，也才能平整市场赛地，促进要素在地区间有效率流动，真正发挥市场在资源配置中决定性作用。

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