2019年3月20日下午，中国人民大学财税研究所举办了第一期财税圆桌论坛，主题为“两会财政预算与财税政策解读”，中央财经大学财税学院李燕教授做了主题发言，以下是她的主要观点。

2019年两会预算报告主要分为两大块，一是2018年预算执行情况，二是2019年预算安排。主要呈现出如下特点：

1.预算报告紧密衔接政府工作报告

通过我每年对两会预算报告的追踪情况来看，其和政府工作报告的衔接越来越紧密。表现在：一是总理的政府工作报告中出现了越来越多的有关财政改革、财政政策内容以及财政税收数据作为政府施政方略的支撑，这符合十八届三中全会提出“财政是国家治理的基础和重要支柱”的基本定位。二是今年预算报告全文的篇幅和政府工作报告大致相近，均在2万字左右，也能说明政府预算报告越来越重要。

2.收支政策是两会预算报告的重点

如2019年的预算计划主要分为五个部分，分别是财政收支形势分析、预算编制和财政工作总体要求、财政政策以及收支政策、2019年四本预算安排和财政改革发展，其中根据财政政策安排的收支政策是重点内容，主要讲了8大方面的22项具体内容，包含了供给侧结构性改革、三大攻坚战、科技创新和保障基本民生问题等等。体现了先有政策和项目后有支出，“钱”随着“事”走，有利于改变以前先分“钱”再找“事”的状况，这说明我们的收支政策是随着财政政策走，预算具体安排又随着收支政策走的。

3.预算报告回应了人大对重点支出和政策审查的法定要求

修订的《预算法》新增加了第48条，清单式地列出了人民代表大会审查预算草案及其报告时的重点，2018年3月中共中央办公厅印发了《关于人大预算审查监督重点向支出预算和政策拓展的指导意见》，其意义在于：

一是更加突出了人大审查预算报告的重点内容。如审查重点支出和重大投资项目的预算安排是否适当。什么是重点支出、重大投资项目？在实践当中因为各个地方经济社会发展水平不一样，具体由各个地区根据中央政策及国家战略结合本地情况决定，如北京市预算审查监督条例就将重点支出明确为“市人民政府确定的全市年度重点工作或者重点事项在市级支出预算中的财力安排。”将重大投资项目列为“市人民政府拟新安排的单个项目市政府固定资产投资总额占本市年度政府固定资产投资总额1%以上的项目，或者按市人民政府固定投资总额排序前10位的项目。”人大在审查预算以及执行、决算的时候都要特别关注“重点支出和重大投资项目”。

二是解决预算顺周期调节问题。原来人大审查预算的重点在于本年度财政收入能否完成，预算是否平衡，是否会有赤字，关注重点在收入，这样政府就会将收入预算当做法定任务完成，实践中就会带来财政顺周期调节问题，如经济不景气时，企业经营困难，此时财政应采取逆向调节的减税政策给经济注入活力，但是在预算收入任务的控制下，财税部门反而会去催缴税收。而现在的《预算法》要求不能下收入任务，预算收入目标只是“预期”或者“预计收入”，而不是“收入任务”。对于实践中的“超收”或“减收”，《预算法》要求“设立预算稳定调节基金”，超收当年不能马上支出要先放到稳定调节基金里；如果减收，要先用稳定调节基金来弥补。人大的审查重点就要由预算平衡和赤字规模向支出预算和政策拓展。

三是力图解决财政支出固化的问题。《预算法》第48条指出预算审查是要关注“预算安排是否符合本法规定”，这里的合法是指符合《预算法》要求，是要解决以前的很多支出属于“法定支出”，涉及到很多“部门”法规定了有关支出不能低于或要高于财政支出增长的幅度或GDP的一定的比例，这样在预算分配时就把我们有限的财政支出固化了。所以，党的十八届三中全会决议中就提到了要“清理规范重点支出同财政收支增幅或生产总值挂钩事项，一般不采取挂钩方式”，表明预算安排不是一味跟着“部门”法走。比如北京海淀区教育比较发达，按照原来的“一刀切”挂钩分配，和北京市其他区一样，教育经费按同比例“固化”增长，海淀区就会形成较多的结余和沉淀资金，而有些地方可能会不够花。应该说明的是，不挂钩不等于我们的重点支出就缺乏保障，如教育、医疗、社保等重点民生支出还是要大力支持的，只是不能“一刀切”的与增长幅度挂钩了。

4.2019年积极财政政策主要体现为“加力”和“提效”

（1）“加力”。一是减税降费，大幅度降低增值税税率和社保费率。那么财政收入减少的部分从哪里来？预算报告提出“要想方设法筹集资金，中央财政将增加特定国有金融机构和央企上缴利润，地方财政也将主动挖潜，多渠道盘活各类资金和资产。”国有企业经营收益主要是国有企业净利润的上缴，按规定要调入一般公共预算来保障重点民生支出需要，预算报告明确，2019年中央国有资本经营预算调入一般公共预算比例进一步提高到28％，接近十八届三中全会决议提出的2020年要达到30%的目标。

（2）“提效”。一是优化支出结构，盘活存量资金，统筹安排使用。就统筹资金使用来说，实践中会涉及到多个领域的统筹，比如不同层级政府之间资金的统筹，部门之间资金的统筹、不同预算之间的统筹等等，涉及到利益格局的调整，这是一个比较困难的问题，需要改革推动。二是全面实施预算绩效管理。以预算绩效为抓手切入，实现全面的绩效管理，提高有限的资金的使用效益。

总体来看，2019年的经济形势是稳中有变，这给大家一个“变化”的预期，同时，不论是中央还是地方的收支预算安排的增长幅度也是低于GDP增长幅度的，这给我们的预算安排留有一定的余地。

（以上内容选自作者在IPFT财税圆桌论坛上的发言，经作者审定。）

责任编辑：杨鹏展  李钊