内容提要：政府间财政关系受政府间行政关系的制约，调整好政府间行政关系后，在政府间财政关系处理上，事权与支出责任划分应更强调发挥中央政府和县级政府的积极性，按照分税的原则划分税收分配关系，转移支付更强调一般性转移支付和分类转移支付的作用。

一、政府间事权调整思路

事权代表着政府职能，政府间事权分配是关系到政府行政效率和政治结构稳定的大问题。事权包括三部分：决策权、执行权和监督权。行政执行一般伴随着财政支出，故执行权与财政支出责任挂钩。在“哑铃分权，寓分于集”的框架下，决策权和监督权比较靠近上级政府，执行权比较靠近下级政府。它们所归属的政府层级与公务事务的外部性相关，外部性越强的越归属上级政府，外部性越弱的越归属下级政府。中央政府、省级政府与县级政府事权分配框架见表1。

在表1确定的事权分配的大框架下，对每项事权分配可按照楼继伟（2013）提出的三个原则进行：外部性原则，外部性强的归上级政府，反之归下级政府；信息复杂性原则，信息复杂的归下级政府，反之归上级政府；激励相容原则，政府间事权分配要考虑激发各级政府积极性。

按照“寓活力于秩序”的思路，本文探讨性地列出政府间各项事权分配，见表2。限于篇幅，本文不逐项解释每一项事权分配的依据。在政府间事权框架确定好后，国务院须出台《政府间财政事权分配条例》，明确各项事权的分配规则，以此稳定各级政府的预期，避免随机调整事权，减少上下级讨价还价成本。

二、政府间税权分配设计

根据前文分析结果，我们提出分税的基本框架，其中关键是确立各级政府的主体税种，下面分别阐述。

1.县级政府税收：房地产税+零售税+使用费

房地产税天然属于地方税种。房地产税的税基来自房产评估价值，而房产价值与政府提供的周边公共服务密切挂钩，它会激励地方政府为辖区提供良好公共服务。同时，还应考虑到，开征房地产税涉及到大多数家庭，在房地产税基确定及价值评估中，易引发诸多矛盾，将房地产税作为基层政府而不是更高层政府税收，可以将矛盾控制在基层社会范围内，有利于社会稳定。

不过，房地产税对基层地方政府财力的支持力度是很有限的。原因在于两点：一是从世界经验看，房地产税由于缺乏弹性、税率低、免税范围大等原因，它的筹集财政收入能力很低；二是中国县级政府现在承担的事务远多于大多数国家，这既与我国历史传统有关，也与我国县域面积相对较大有关。为此，县级政府需要另外确立一个主体税种。

综合考虑各税种的利弊，可以开设零售税作为县级政府主体税种。商品分为生产环节和零售环节，在商品生产环节，开征增值税，税率为10%，全额作为中央税；在商品零售环节，开征零售税，税率为5%，全额作为地方税。这样做的好处有：避免了增值税分成制度带来的扭曲、促进地方政府职能转变、缩小地区财力差距、税源增长潜力强，等等。

考虑到开征新税的政治成本较高，如果零售税一时难以推行，可以考虑按消费地原则分配增值税的方案。即按照当地消费或者人口额进行分享增值税，它的好处是激励地方政府改善公共服务、完善消费基础设施来扩大税基，也促使地方政府更多地为辖区居民负责。目前我国增值税采用生产地原则进行分享，这在激励地方政府发展生产同时，也带来产能过剩、税收分配不平等、政府职能扭曲、环境破坏等问题。考虑到我国人口流动性强，应优先考虑按消费额分享增值税的办法。

除此之外，县级政府还可以根据提供公共服务情况，收取相应的使用费为地方支出筹资。由于县级政府官员的权力受辖区居民的极大制约，因而不用担心历史上曾多次出现的“乱收费、乱罚款、乱摊派”的“三乱”局面出现。

2.省级政府税收：个人所得税综合计征部分

2019年我国个人所得税实行综合与分类相结合改革，其中综合征收部分主要是劳动所得，分类征收部分主要是资本所得。在此基础上，可以将个人所得税的综合征收部分作为省级政府主体税，将分类征收部分作为中央税。这样做有三点原因。一是满足激励相容原则。个人所得税实际上有受益税的性质，即地方政府提供的就业环境和公共服务质量越好，越有助于吸引高收入人群入住，这会促使省级地方政府完善公共服务水平。二是满足信息复杂性原则。大多数人活动区域在省内，个人所得税的综合征收需要收集和处理很多个人信息，将之归属于省级政府有利于激励省级政府完善个人所得税的征管配套机制建设，如信息联网和信息互换。而个人所得税对资本分类征收部分，所得来源于全国（如股市交易所得），信息比较简单，将之归属于中央政府后征管更便利。三是未来能够满足省级政府基本财政支出需要。目前我国个人所得税规模较小，占税收收入比重不足7%，而OECD组织各国个人所得税占税收收入比重平均为25%，个人所得税中主要是劳动所得，从税收成长性看，它将会成为地方政府主要财政收入来源。

3.中央政府主要税收收入：增值税、企业所得税、个人所得税分类征收部分、消费税

从税收性质看，企业所得税是对资本征税，而资本的流动性非常强，将之作为地方税或是共享税会激发地方政府激烈的税收竞争，会对地方政府的行为产生不少扭曲，因此各国做法一般是将企业所得税作为中央税。我国现行的消费税属于选择性消费税而非一般性消费税，即选择部分商品而非一般性商品征税，税率差异很大，它也是传统意义上的中央税。这样，中央政府的主要税收来源为增值税、企业所得税、消费税、关税。

总体分税框架见表3。

三、转移支付改革思路

当地方政府财政收入与支出责任不匹配时，就需要政府间转移支付来弥补地方政府的财力缺口，转移支付制度是处理政府间财政关系的重要制度。转移支付可以解决三个问题，由于财政分权体制导致中央政府与地方政府之间的纵向不平等；由于地区间经济发展水平或资源禀赋差异导致的横向不平等；公共服务的受益范围不局限于本地导致的外部性问题。

一般而言，转移支付分为两类，一类是一般性转移支付（或称一般性拨款），它主要用于弥补和均衡地区间财力差距，它按地区经济发展水平、公共服务成本等因素分配资金，中央政府不指定资金用途，它主要用于缓解中央和地方之问纵向财政不均衡的问题，保持地区公共服务均等化；一类是专项转移支付（或称专项拨款），此类转移支付按具体项目设计，中央政府会严格指定资金用途。这两类转移支付是世界各国普遍采用的转移支付形式，但是目前，在我国现行政府间财政关系框架下，这两类转移支付都存在效率损失。

一般性转移支付产生效率损失的原因，在于辖区居民偏好难以影响资金用途。一般性转移支付是按因素法设计，中央政府不指定资金用途，地方政府可以自由支配的转移支付形式。其缺陷是在官员有较大的资金自由支配权情况下，地方政府倾向将资金用于生产性支出。

专项转移支付的效率损失在于信息不对称导致资金错配。在中国这样的超大型经济体中，专项转移支付需要经过项目层层申报、资金层层下达、监督层层执行三个关键环节，政府层级多，信息传递链条长，很难避免信息损失或扭曲，专项转移支付容易导致资金错配问题。举例来说，中国地方政府在争取中央政府各部委专项转移支付资金时，经常派人员到北京主管部门活动，即我们常称的“跑部前进”现象，这实际上是在信息不对称情况下，地方政府将信息优势转化为项目资金的一种方式。

由于一般性转移支付的问题出在官员与居民间的偏好背离，专项转移支付的问题出在政府间信息不对称比较严重，因此在现行政府间关系框架下，无论是扩大一般性转移支付比重还是专项转移支付比重，均难以避免转移支付资金的实际配置中的扭曲现象。但是由于中国地区间发展的不平衡性强、纵向政府间财力失衡严重的存在，转移支付规模又会不可避免地扩大，实际上使得转移支付制度建设陷入困境。

“寓活力于秩序”的方案使得转移支付制度建设困境得到解决。在“寓活力于秩序”方案下，基层地方政府官员的行为受辖区居民的极大制约，政府行为首先考虑的是满足辖区居民的偏好，而非主要是上级部门的偏好。地方政府将资金用于改善民生或是发展生产，均代表着辖区居民的集体决策。因此，在“寓活力于秩序”方案下，可以大幅度扩大一般性转移支付在转移支付中资金占比。即使是英国、法国这样达到一定规模的经济体，通过中央集中财力然后进行大规模转移支付来调整政府间财政关系仍然可行，以中央政府税收占全国税收的比而论，2010年，英国高达93.8%，法国高达83.3%。

在“寓活力于秩序”方案下，专项转移支付的信息不对称问题仍然存在，可以考虑减少专项转移支付资金占比，而增加分类转移支付占比。所谓分类转移支付（或称分类拨款），它是规定使用方向但不指明具体用途的转移支付，其资金用途不被限定于某一具体的公共项目，而是某一大类公共服务（如教育、医疗等），资金用途虽有限制但却较为宽泛。它是介于一般性转移支付与分类转移支付之间的一种转移支付。增加分类转移支付占比，可以避免中央政府在信息搜集和甄别上付出过多的成本，同时也可保证锁定地方政府资金使用方向。

因此，总结而言，“寓活力于秩序”方案大大缓解了目前转移支付制度建设的困境，在该方案上，转移支付的结构应该是：以一般性转移支付为主，分类转移支付为辅，专项转移支付只体现在非常具体的上级政府委托事项中。

文章来源：《财贸经济》2019年10期，原文标题《“顾炎武方案”与央地关系构建:寓活力于秩序》,本文为原文内容节选