2019年5月15日下午，中国人民大学财税研究所举办“国家财政与国有企业”圆桌论坛，论坛邀请各个领域的学者从多个角度进行热烈讨论，内容涉及如何看待国有企业宏观效率和微观效率的差别、国有企业形成的历史逻辑、国有企业的财政支持作用、国有企业与国家能力建设的关系等重要问题。本文为中央财经大学发展规划处处长林光彬教授在论坛上的精彩发言。

关于国家财政和国有企业的关系，我从历史的角度谈一谈。

首先，从国家治理方式看，无论什么类型的国家，要维持正常的运转，都需要财政汲取，但方式可以使直接的，也可以是间接。国有企业属于间接的方式。

其次，从我国要追求工业化、现代化的一百多年历史看，一直到今天的伟大复兴看，政府和国有企业都扮演了关键角色。

最后，从中国国家治理的历史经验看，从家族国家的诞生到近代民族政党国家，国有企业都扮演了国家支柱或国民经济基石的作用。

到现在的条件下，政府和国有企业的关系哪种情况最适合？这个可以做多方面探讨。

到底财政和国有企业的关系，我们国家历史上怎么演进过来的，我们看一看，也做一个分析。

在我们国家，政府财政和国有企业的关系是具有中国特色的国家治理的一组最重要的关系。从中国至少三千年的政治体制和经济体制相互作用下，至少可以说是一种相互依存的关系。中国的国家演进、国家的功能，不管是古代、现在，政体就决定我们国家和其他国家不一样。

我国国家形成中的经济社会职能的优先顺序，不管古代还是现代，不管是民国时期还是新中国，似可这样概括：

第一，发展生产，保障供给——务四时(遵守经济规律)，守仓廪(民以食为天)，保持国民经济及其体系的稳定；尤其是近现代和当代又有后发国家工业化追赶的任务。我们国家不是公共财政的国家，只管分配，不管生产。因为咱们这个国家五千年文明延续的国家，从她的诞生开始，就首先是一个生产共同体。咱们都学过历史，到底我们国家什么时候产生的？一般认为，尧舜禹禅让制后，禹的儿子启开始实行继承制，就是夏朝的开始，国家诞生了。要问具体到哪一年产生的？很多人言语不详。《管子》里说，舜第一次迁徙先建一个小城，第二次迁徙建了一个大城，第三次迁徙就建了一个国家。这个说法，如果能成立，就比夏朝要早。根据《史记》记载，舜时派禹不仅治水，而且让禹勘查测量全国的土地等级和自然资源，并制定了详细的税制。一般认为，税制的诞生是国家的成熟的一个重要标志。古代一个部族称为一个国家，它是一个生产体，要生产、要消费，不是单纯的公共体，国家是这样演化过来的。这样演化就决定了它的财政既有生产的功能。发展生产，保障供给，这是政府的首要功能。比如，古代修建水利工程、建立国家储备粮仓和制度，实行国家赈灾制度，特别是负有保障春耕、夏耘、秋收的生产任务。这就决定我们的财政和西方的公共财政是不一样的。

第二，合理分配，保障和谐——不患寡，患不均。

第三个就是要提供公共品，协调生产与生活——顺民意，保民生。

第四，维护公平秩序，保障安全——上服度(法、伦理、道德)，四维张(礼、义、廉、耻)。

这就决定了国家的财政不仅仅是分配职能，或者现代公共财政职能，一定有生产性职能。这是中央集权大国稳定和财源的基石。国家要把核心的大宗商品、大宗资源控制在自己手里，政府治理有这样一种考虑。

为什么古代要实行间接税，比如流转税；现在都强调直接税，比如所得税。古代通过对盐铁等重要商品的垄断经营、政府专营获得政府所需的收入。这是中国人国家治理智慧的一种表现。现在每天开车用的油、抽的烟，这些大宗商品垄断以后，作为国家的财政手段。征收直接税你得给大家一个公理说法，间接税的好处是不知不觉就交了。比如，在唐代的时候，就把盐铁民营化，扩大税基，开始管理得很好，税收增加了。

1978年之前，财政和国有企业关系非常密切的。中央政府财税改革的另一大特点是以控制税源为主，服务于国防和工业体系建设。为了控制税源，提升国家的国防和经济建设的能力，政府在城市实行国有制，在农村实行集体所有制，在新疆、黑龙江等地实行屯田制（设立独立建制的生产建设兵团、农垦兵团）。这种所有制安排一方面极大地提高了政府的经济组织能力，促进了生产；另一方面可以有效的控制税源，保障政府集中配置资源的能力，典型的说法就是——集中力量办大事。应该说，这对我国的工业现代化、国防现代化做出了巨大的贡献，至少在很短的时间就建成了完整的国防和国民经济体系，为中国成为世界工业大国、强国奠定了得天独厚的物质和技术保障。但计划经济的问题随着时间推移也逐渐暴露出来了：企业产品由国家统一定价，企业实现利润的高低，与企业生产经营效率的高低不成正比，对企业不能形成有效激励。到1979年4月，全国有将近10 000个工业企业亏损，商业、农业的亏损面也很大；1979年，财政负担的企业亏损补贴和价格补贴支出合计169亿元，占当年国内财政支出的14%。因此，国有企业改革首先是财政压力下的倒逼结果。

到了改革开放，我们都知道先后实行过承包制、租赁制、利改税、拨改贷、股份制等一系列改革，转变政府收入的方式。把税收收入交上去了再拨下去，现在改成交税交利。现在还在改，实行混合所有制。混合所有制上市公司都是公众公司。尤其中央所属的大公司80%都是上市的，上市公司现在国有控股，它是公众公司，好多股份是公众持有。

我们国家几代人，包括现在伟大复兴一样，都是为建设现代化中国而奋斗。尤其是在美苏双重封锁架构下要建现代化，没什么选择。现代化的主力是国有企业。但是现在工业化进入后期，基本快完成了，发生了变化。国有企业筹资多元化以后，多重所有制以后，而且好多国有企业还上市了。现在好多公司还在美国上市了。我自己观察，在市场上，企业和价格都是分层的。大企业控制了绝大多数价格的主导权，本身的生产也是计划的，小企业为了生存而不得不竞争，随市场跳舞。国有企业控制一大部分，未来民营企业也会控制一大部分。那些垄断性的企业，有专利资产的，最后都是像收知识产权费一样，都愿意当二政府，坐地收银子。美国的市场一直就是这样的。华为未来也会这样。大企业控制市场上的绝大部分价格，剩下的小企业互相竞争，没有办法，因为你对价格没有控制权，只能加价，就像批发市场卖到超市，再卖到终端加价，是这样一个概念。所以，如何激励、约束、规制大企业是一个世界性的难题。

我们国家现在国有企业讲管资产。我根据财政部资产管理司的数据算了一下税收。2018年国有企业（不含金融企业）交了46089.7亿税收。这个国有企业是国有控股企业，这个统计口径其实还不全。国有企业治理，政府管资产，那是政府调控自身治理和控制资源的方式。我们可以讨论哪些合理、哪些有改进的空间，我觉得这个完全可以讨论，不是不可以讨论的。我还算了一下，2018年中央企业交了32409.3亿元的税，占中央一般财政收入85000亿元的37.93%，很高了，如果算上金融企业，比例就更高了。2018年，国有企业税后净利润24653.7亿元，归属于母公司所有者的净利润15311.6亿元，其中中央企业14583.4亿元。 也就是说，尽管2018年全国国有资本经营预算收入仅2899.95亿元，但加上金融国有企业的税后净利润，国家财政有超过3万亿的现金流作为后备资金。特别是，国有控股企业的总资产、净资产增长很快，所有者权益2016年41.32万亿元，到2018年增加到67.70万亿元，其中中央企业资产2016年所有者权益合计20.92万亿元，到2018年增加到26.67万亿元。虽然每年交给财政的利润或分红目前还比较少，但是政府随时可以控制、调剂，是重要的政策储备和政策工具，这是国家应对重大危机的坚强实力后盾。

从历史来看，财政与国有企业的关系演进到今天，我们看待政府和国有企业关系的时候，特别是国有企业现在大部分公众化、公司化以后，它的复杂性已经不是原来计划经济的概念了，对二者的关系不能停留在计划经济时代，也不能停留在21世纪以前普遍亏损的时代，要有与时俱进的研究。尤其是，当前国际格局处于百年未有之大变局的时代背景下，建设现代化国家治理体系，提高政府治理能力，国有企业存在的问题如何通过机制设计创造性的解决，它到底应该发挥那些作用，都是重大时代课题，需要深入研究。

责任编辑：詹静楠