内容提要：央地关系是一个国家内基础性制度安排，它对政治稳定、经济运行、社会治理等方面都有着重大影响。如何在制度建设上，能够面向历史和未来，设计一个符合中国国情的“集分平衡”的央地关系，仍是困扰社会科学各个领域的一个重大问题。庚子年伊始，一场疫情席卷全国，促使我们思考如何进一步完善国家治理体系，它更加凸显了研究和改革央地关系的重要性。

央地关系是一个国家内基础性制度安排，它对政治稳定、经济运行、社会治理等方面都有着重大影响，一直是经济和政治学科的重要研究对象。对中国而言，她的历史悠久、国土面积广大、地区差异明显、制度多次转型，这些因素都凸现了正确处理中国央地关系的重要性。“在中国走向现代化的过程中，中央与地方的关系已逐渐成为一个至关重要的方面”（王沪宁，1991）。由于它的重要性，在中国共产党的第十八届三中全会和第十九次全国代表大会发布的公报中，均突出强调了“发挥中央和地方两个积极性”。

从理论和现实看，政府间关系分为政府间行政关系和政府间财政关系，它们各自体现着政府间政治关系和经济关系，各有其自身核心架构。

政府间行政关系的核心架构是三点：一是包括纵向政府整体架构设计，焦点是政府级次和辖区规模的设计、纵向政府管理部门和横向政府管理部门的关系设计（即“条条”与“块块”的关系）；二是官员选拔和考核机制设计，焦点是官员是由上级政府还是辖区居民来进行选拔和考核；三是监察机制设计，焦点是各级政府行政是由谁来监督和处罚。

政府间财政关系的核心架构也是三点：一是政府间事权分配，事权即政府职能，政府间事权分配决定各级政府的行动边界；二是政府间财权分配，财权包括税权、收费权和债权等，以税权为主，政府间财权分配决定着各级政府所能获得的收益多寡；三是政府间转移支付分配，当地方政府财政收支出现缺口时，需要上级政府转移支付来弥补缺口。

这两大关系存在着紧密联系，一般来讲，政府间行政关系会对政府间财政关系产生重要影响。每一个关系、每一个关系中的一部分，都会存在权力是该集中在上级政府还是下放到下级政府的争论，即“集权”与“分权”之争。一般来讲，如果上级政府特别是中央政府拥有较多权力，则称之“集权”；如果下级政府拥有较多权力，则称之为“分权”。地方政府比较靠近当地市场与社会，由地方政府处理当地经济社会事务比中央政府更有优势，中央政府需赋予地方政府更多的权力来激发地方政府积极性。但是分权过度又会导致地方政府间过度竞争、妨碍统一市场形成、削弱中央政府权威等一系列问题。因而集权与分权各有利弊，其利弊分析引发了学界的大量研究。

考虑到学术研究的可操作性，研究者对分权的利弊考量一般放在经济层面，如经济增长、公共物品提供、地区不平等。经济问题一般与财政问题密切挂钩，因此有大量文献集中研究财政分权问题。以Tiebout(1956)和Oates(1972)为代表的第一代财政分权理论认为，由于各地区条件不同和地方政府的信息优势，因而财政分权将保证公共物品提供更符合居民偏好。以Weingast（1995）、Qian和Weingast（1997）、Qian和Roland（1998）为代表的第二代财政分权理论认为，财政分权所激发的地方政府竞争，既可以促使经济增长，也可约束地方政府的自利行为，因此财政分权是有利的。也正是这个原因，二战后实行市场经济的国家，财政分权程度普遍呈现上升趋势。关于财政分权效果的研究也成为经济学的一个重要主题，既有大量肯定者（如Maskin et al.,2000; Lin and Liu, 2000），也有大量反对者（如Bardhan, 2002; Cai and Treisman, 2004）。

然而，有一些学者在财政分权之外，更关注政治集权的作用。早在1964年，Riker(1964)就提出，财政分权的效果取决于政治集权程度：强大的政党有助于提高财政分权的效果，例如经济增长、政府质量和公共物品提供；相反，中央权威下降和地方官员附属地方利益集团，将使得财政分权的效果变坏。Ruben和Ekaterina（2007）利用发展中国家和转轨国家的25年数据的检验结果证实了这一点，因此建议在过度分权的国家，当务之急是建立一个全国性的强大政党，以保证政治权力的集中。Boffa、Piolatto和Ponzetto（2016）对此做了实证研究，他们研究政治集权与政府是否负责任的关系，发现过度的政治分权将会降低政府的责任心。在阿西莫格鲁和罗宾逊（2015）所著的《国家为什么会失败》一书中，他们构建了“包容式政治制度”理论，并强调它对国家发展的重要性，“我们把足够集权和多元化的政治制度称作包容性政治制度。只要其中一个条件不满足，我们就把这种制度称作汲取性政治制度。”在此书中，他们列举了大量正反两方面历史事例来说明这一点。

中国改革开放后，政府间关系迥异于其他国家发展的一个重要特点是，在地方具有较大的经济和财政自主权的同时，行政上受到上级政府的严格控制。不论是从历史传统角度还是从现实政治角度看，中国政治体制体现出很强的集权特点，它通过科层制度和逐级控制来贯彻中央政府的意志，可以说，中国这个体制带有深远的历史传统。对此，不少研究者将之概括为“政治上集权、经济上分权”，并描述它的状况和由来（吴敬琏、刘吉瑞，1998；吴敬琏，2016）。

尽管中国以“政治上集权、经济上分权”为特征的央地关系，对改革开放以来经济发展有着重大影响，我们还不能够非常肯定地说，这种央地关系架构是一个稳定的政治经济制度架构，未来能够同时满足保持政治稳定、激发地方经济和社会活力的目标。不难想象，政治上集权势必使得地方政府官员以上级政府的偏好为行为目标，而非辖区居民偏好为目标，这容易导致地方政府行为扭曲，由此对地方层面的经济和社会造成不好影响（Xu，2011）。可以说，对中国这样一个历史悠久的大国，无论是政治层面还是经济层面，无论是强调集权还是分权，均难避免偏颇之处，难以建立一个统一的处理央地关系的制度框架。对此，早在1991年，王沪宁（1991）提出以“集分平衡”为处理央地关系的原则，他认为中国超大的地方和超大的社会是央地关系失衡的一个重要原因，面对失衡，一方面，“超大社会要走权力下放的道路”，但另一方面“在权力下放中，要注意集分平衡，分权不能使中央的宏观调控无以进行，集中不能使地方的调控能量过多削减。”但是，如何在制度设计上，能够面向历史未来，设计一个有中国特色的“集分平衡”的央地关系制度，仍是困扰社会科学各个领域学者的一个重大难题。

实际上，中国自古以来就有大量思想家关注中国央地关系问题。他们既熟稔历史又关注现实，提出了不少关于央地关系中的尖锐问题，进而提出他们的解决方案，如西周周旦、秦朝李斯、西汉贾谊、唐朝柳宗元、南宋叶适、明末王夫之、黄宗羲和顾炎武，等等。比较重要的历史文献有：《史记.秦始皇本纪》；西汉贾谊《治安策》；唐朝柳宗元《封建论》；朱熹《论治道》；明末王夫之《论秦始皇废分封行郡县》；明末黄宗羲《明夷待访录.封建》、《明夷待访录.方镇》；明末顾炎武《郡县论》。他们提出的问题与当今央地关系的问题有不少相同之通，其解决方案也有非常精彩的智慧展现。在这些思想家中，明末思想家顾炎武在历代思考的基础上，提出一个非常独特的解决央地关系方案：“寓封建于郡县”。尽管现代社会不可能退回封建社会，但是顾炎武方案中包含着非常有价值的思想，完全可以利用现代政治经济学知识，解释顾炎武方案的合理性，并修正其不合理之处，从而为中国央地关系的构建提供一个符合中国特点、有助于国家长治久安的方案。

本文从顾炎武的思想出发，利用制度经济学分析方法研究央地关系的基本命题，在对中国历史和现实进行分析基础上，提出处理中国央地关系的“寓活力于秩序”的方案，探索实现国家长治久安之道。

文章来源：《财贸经济》2019年10期，原文标题：《“顾炎武方案”与央地关系构建:寓活力于秩序》,本文为原文内容节选