2024年4月20日，由中国人民大学财税研究所和中国财政金融政策研究中心共同主办的中国财政政策论坛2024年第3期（总第11期）——“新一轮财政体制改革：理论内涵、基本原则和总体思路”在线上召开。广东省财政学会秘书长许航敏作为本次论坛的研讨嘉宾，从地方视角探讨财政体制改革。下文整理自许航敏先生在论坛上的发言。

财政体制是政府和市场、政府和社会、各级政府间等诸多关系的交汇和集合体。我的工作性质可以说是处于理论与实践的结合部，从理论上看，很多理论工作者提出的分析和建议很清晰也很有道理，但一旦需要实践时却让人很困惑，那就是理论上的改革分析与建议在实践中不知如何落地，例如“最佳”，“最优”，“最合理”，“财力均衡”，“区域协调”，这些概念的内涵很清晰，说起来容易，但在实现时却很难找到落脚点，找不到落脚点，就无法确定该实施哪些具体的措施。比如“最优财力均衡”到底是什么水平的均衡？尤其是通过什么措施如何达到这个均衡水平呢？

目前的财政体制理论普遍将体制要素分为三个，即事权、财权、财力。形式上是三个要素，其实财权和财力都是钱，因此，实际就是钱和事两个要素，加上权，依然有三个要素。但权、钱、事三要素最大的问题是缺乏一个收敛点来将三个要素组合成一个有机的整体，这个整体无法形成，财政体制就缺乏稳定性，收入或支出等偶然因素冲击导致各要素向不同方向发散，控制和管理难度加大，其结果必然是体制效能的下降甚至消失。

从形式上，财政体制改革的设计很规范，方向也很明确，但实际运行和设计初衷却存在较大出入，那么为什么会出现这种现象，今天从三个方面介绍我的一些认识与思考：一、理论上，对财政体制内涵与本质的认识缺乏完整性和系统性；二、实践上，以“钱”为核心的财政体制运行模式是诸多财政问题的重要原因；三、方向上，应该怎样进行财政体制改革？哪里是突破口？主要矛盾究竟在哪里？从哪一点切入，就能够扭转财政体制的设计和财政体制运行，使两者的轨迹重合？

一、理论上，对财政体制内涵与本质的认识缺乏完整性和系统性

第一，如何理解财政体制之“体”。财政体制应该从认识和实践两个角度分别来认识。当我们在理论上研究财政体制的本质、运行规律和发展方向时，思维是不受限制的。但在实践中，财政体制的运行会受到客观条件和人的观念的制约。当不具备这些条件和观念时，我们只能先从容易改变的条件入手，比如1994年分税制改革，其初衷就是解决“两个比重下降”的问题。当时要解决这一问题的办法是实行税制改革和分税，即提高财政收入占GDP的比重，尤其要提高中央财政收入占全国财政收入的比重。由于我国是单一制国家，中央政府的能力和调控对整个经济社会可持续发展非常重要。但是，如果仅仅从这个角度理解财政体制之“体”，还不够到位，认识财政体制必须紧紧围绕“体”。“体”之本义是事物或人类活动的根本规则和格局，把握住了这个根本规则和格局，就能认识和把握住事物和活动的主体或全部，这就像人体的骨骼系统支撑了人的身体，一旦骨骼系统出现问题人的运动能力就会下降甚至严重时会出现瘫痪。所以，体制是一种特殊的制度，它是在制度体系中处于基础性和统领性地位的那些制度。

为什么会有体制这样的概念？实际上源于我们所认知的事物或从事活动的系统性。因为财政体制是用来规范和支撑财政活动的，所以财政体制是财政元制度，是财政制度的制度，为具体的财政运行制度提供基本规则和轨道。没有这一轨道，其他财政制度的运行效果就会出现偏差甚至运行失效。

第二，从“体”之本义全面准确系统认知财政体制。从“体”之本义和体制基本含义，可逻辑性推导出：财政体制就是关于财政活动的根本规则和格局的制度，其基本要素包括规范财政主体、公共事务、公共资源和共同利益并将之形成整体的那些因素。其中，财政主体是带有财政活动目的的人，通过财政活动提供公共产品，实现全体人民的共同利益。为了实现共同利益，财政主体需在认识财政活动规律的基础上按照财政活动目的开展各类公共领域之“事”，即公共事务。公共事务的实施需消耗各种有形或无形资源，即公共资源。财政活动四个基本要素中，财政主体是核心，公共事务是载体，公共资源是保障，获取共同利益是目的。因此，这四个要素也就决定了财政活动的根本规则和格局。财政活动中财政主体、财政利益、公共事务、财政资源及其关系的制度就是财政体制。它是财政活动全局性、整体性和长远性制度性安排，用来界定和规范财政活动的规模、耗费和效果。

从上述认知可以看出，财政体制不是单要素组合，而是复合要素及其关系的组合。基于财政体制要素，立足政府主体，可将财政主体细化为“内与外”、“上与下”、“权与责”三对关系。其中，“内与外”是指政府与市场、政府与社会在公共资源、共同利益等方面的关系；“上与下”是指不同层级政府间在公共事物、公共资源等方面的关系；“权与责”是指财政主体在开展公共事务、配置公共资源以实现共同利益过程中应该履行的职责以及为履行职责配置的权力。公共事务、公共资源和共同利益三个要素及其关系可细化为“事与钱”、“绩与效”两对关系，因为任何活动的开展都通过“事”来展现和展开，做“事”需要花钱，“事”之规模、花费和工作成果体现为绩，高质量提供公共产品、满足社会公众和企业的共同需求从而实现共同利益则为效。

综合看，财政体制是“内与外”、“上与下”、“权与责”、“事与钱”、“绩与效”五对要素关系的组合。这五对既对立又统一的要素结构关系能全面系统地反映出财政活动的根本规则和格局。其内容、方式和目的与国家治理的内容、要求和目的相一致，内在表明财政体制既是财政活动的骨架，更是国家治理的制度支撑。因此，财政体制天然与国家治理在制度上存在内在的逻辑联系，准确系统全面认识财政体制必须秉持治理思维。五对要素结构及其关系从对立向统一转化决定了财政活动的效率效果，影响着国家治理目标的实现。

第三，财政体制问题的本质是五对要素结构及其关系能否协调运行形成整体性制度支撑。从理论上看，财政体制每对要素结构存在对立统一关系。对立关系表现为财政主体争权、争钱、争绩，却推责、让事、避效，其结果必然是体制效能低下，财政活动效率效果双下降。因此，财政体制五对要素结构关系能否相互协调配合形成整体性制度支撑，共同支撑高效财政活动就是财政体制问题的实质。直观地讲，财政体制问题就是“体”没有“体”的样子和内涵，体制不是真正的财政体制，因为它无法满足高效财政活动所需的制度支撑。其原因就在于财政体制不是单要素的组合，不能把单个要素某个方面存在的问题当成财政体制问题，财政体制问题首先是确保财政活动基本的规范格局所需的整体性制度安排，能为所有的财政活动提供基本轨道和基础性支撑。按照财政活动“绩与效”要求，通过行政管理体制改革构建财政主体的“权与责”匹配机制，并且贯通落实到“事与钱”的预算分配制度上。财政主体负责任地行使好自己的权力，按照国家治理现代化要求做好公共事务的履行和财政资源的分配，在每一项财政活动中做到以最少的绩实现最大的效，其总体标志就是形成主体互动、权责匹配、事钱相适、绩效相称的财政体制格局，这种格局的形成能从制度上消除争权、争钱、争绩的内在冲动，激励财政主体按照权责匹配的要求去履责担责合理用权，按照事钱相适的要求去科学谋事、有效用钱，按照绩效相称的要求去以效定绩，以最佳成本付出实现最佳共同利益，否则，仅仅某个要素的某个方面去下大力气改革，投入很大，却无法从根本上推动问题的解决。因此，从体制问题的实质看，形成上述格局可以说就是深化新一轮财政体制改革的方向和目标。

二、实践上，以“钱”为核心的财政体制运行模式是诸多财政问题的重要原因

其实所有制度运行都会遇到问题，只不过好的制度在遇到问题的时候可以使问题逐步得到缓解乃至最终得到解决。但一些财政老大难问题的持续存在，跟财政体制问题直接相关，即财政体制的“体”不像“体”，一旦遇到某个冲击，这些问题因缺乏体制的支撑不仅不会出现问题的逐步缓解，反而会导致问题持续，甚至可能把这种冲击产生的不利后果放大，使问题变得更加严重。

第一，从应然看，高效的财政体制是制度框架构建和要素结构协调运行的统一体。这涉及到政府与市场关系、政府与社会关系和政府间关系。它包含两个层次：第一层次是税的有效性，即政府需提供与税的价值相对应的公共产品，体现的是“内与外”的资源分配使用关系；第二层次是分税的合理性，即不同层级政府是否提供了与分到的税的价值相对应的公共产品，体现的是“上与下”的公共资源配置关系。从内在逻辑看，税的有效性决定和支撑分税的合理性，分税的合理性影响和实现税的有效性。但它们均离不开“权与责”、“事与钱”、“绩与效”这三对要素结构的支撑。离开“事与钱”，就无法判断以税形成的公共资源使用的合理性；离开“权与责”，就无法判断花钱办事的财政主体的履职用权情况；离开“绩与效”，就无法判断公共资源的有效性。只有五对要素结构协同联动结成整体，税的有效与分税的合理才能兼顾实现。

第二，从实然看，现行财政体制运行表现为财政主体以分钱、争钱为核心的复杂博弈关系。这个复杂的博弈关系表现在以下三个方面：首先，在财政体制框架设计环节，效的要素的缺失导致体制要素只关注“事”“权”“钱”，且“事”和“权”成为极力争取“钱”的依据和手段。其次，财政体制要素的不健全不系统导致体制要素相互割裂和冲突，有分却无合。我们熟知的分权是对立关系，分税也是对立关系，分利也是对立关系，分事更是对立关系。从事物发展变化的规律看，有合必有分，有分必有合。如果体制只讲分不讲合，缺乏统一性，就难以匹配政府与各方面共治的国家治理格局，共治的关系就是要形成合力，没有“合”就没有合力，就没有相关主体共治的落脚点和基准点。最后，有分无合的对立关系导致权责不匹配、事钱不相适、绩效不相称。财政活动主体追求的都是权大责小，钱多事少，绩高效低，表现为重权轻责、塞责，重钱避事、敷衍了事，重绩、轻效偏效。这些是实际运行中出现的问题，这些问题寄希望于侧重“分”的改革思路，在体制上就无法形成一个互相牵制、互相平衡、互相协调的制度基础。

第三，以分钱、争钱为核心的体制运行方式是诸多财政老大难问题的根源。如地方税体系建设问题，实际上是上下级的权钱博弈无法平衡。上级与下级基于分税权展开激励博弈，上级都希望把权和钱尽量多上收，下级却希望权和钱能尽量下放，以分权分钱的思维导致上下难以达成一致。如事权与支出责任划分问题，从政府内部来讲称之为事权，但从内外关系看，称之为事责更准确，如果缺乏事责与事权的转化和衔接，那么，事权就真的只是一种权力，因为谁有资格花钱谁就有了分配和使用公共资源的权力，却不用实际上承担相应的责任，所以，即使清晰划分了事权与支出责任，也无法做到事钱相适，因为缺少效的约束。还有转移支付的规模膨胀问题，从功能上讲，转移支付是财政体制的调剂补缺工具，在财政主体努力尽责花好钱、办好事的基础上，因客观原因导致履责能力出现缺口，就需要转移支付加以补齐，熨平财政体制有效运行后依然存在的不平衡。但从现实看，转移支付已经成为下对上的财力性预期，在年初就可以予以分配了，跟它本身所应该具备的功能已经完全异化了，其结果就是弱化了体制的预期功能，出现了所谓的体制政策化、政策项目化，“一事一议”成为常态，导致体制的效能不断降低。

三、方向上，构建系统完备的财政体制框架与有效运行机制是改革的重点和突破口

当年的改革限于条件和认识，从分税角度入手，从事权划分入手，尽管没有形成系统完备的“体”，但在当时的条件和形势下能够发挥作用，这也符合了摸着石头过河的改革方法论，但时移势迁，不够完备的财政体制的正向效应开始递减，负向效应逐步显现，此消彼长，负面效应的存在已经开始影响到了财政的健康、可持续运行。因此，与当年改革坚持问题导向如出一辙的思路，这一轮改革依然也要选准重点和突破口。

第一，遵循财政活动内涵与规律，构建系统完备的体制框架。这个体制框架就是把上下、内外、权责、事钱、绩效，这五对既对立又统一的关系进行协调组合，形成要素结构完整、有机联系，又相互支撑的财政体制格局。这样才能发挥财政体制对国家治理体系和治理能力现代化的基础性、战略性支撑。所谓基础性支撑，就是为各类财政活动提供权责匹配、事钱相适、绩效相称的制度基础；所谓战略性支撑，就是对财政全局性、高层次的重大问题提供引导和聚合的制度根基。在这样的体制支撑和引导下，各个财政主体履行被制度赋予的权，将“事”与“钱”有机匹配，通过自己的积极性能动性发挥，把国家治理的目标转化为财政体制要素的具体措施安排，把财政体系的运行、设计和国家治理的设计、目标和运行有机对接和融合，从分的两条轨道合成一条轨道。设计财政体制改革方案时就考虑体制运行能否实现预先设计的目标，这些要素有哪些矛盾，能否化解这些矛盾。这样设计出来的财政体制的每个要素就是内在相互衔接对称的，要素间的关系是相互联接共同起作用的，如此的财政体制才能为财政活动的开展和出效果提供基础性、战略性支撑作用。

第二，要在全面准确认识财政体制问题基础上抓住主要矛盾，找准新一轮财政体制改革的重点和突破口。首先，要树立对财政体制改革问题的正确观念。当前理论分析和实践解决的不是财政体制问题的全局问题，而是部分体制要素的局部问题。因此缺乏系统性和相互支撑性，总体合成时效果不佳。其次，财政体制的主要矛盾是缺乏一个收敛点。诸多要素结构及其关系无法收敛，体制运行受到冲击时各要素是发散运行的，无法为财政活动提供根本规则和格局的有效支撑，从而导致体制效能不高。再者，突破口是补齐体制效能的要素结构。要与其他体制要素形成相互支撑相互协作，为财政主体的“权与责”“事与钱”的合理性和有效性判断提供基础和标准，这样在运行中才有一个收敛点，这个收敛点就是体制要素的绩与效，这个效不是项目之效，也不是政策之效，而是制度之效。

第三，以财政体制的整体效应发挥，辅之以转移支付配合，推动财政主体权责匹配和事钱相适，以绩效相称支撑国家治理能力提升。财政体制的五对要素结构（“内与外”、“上与下”、“权与责”、“事与钱”、“绩与效”）整体性联结才能充分发挥和实现财政体制的整体性效能，其运行是以“政府部门法定职责--效的预设--绩--事--钱--效的实现--职责有效履行”的逻辑，将财政主体从权、钱、绩的博弈转化为责、事、效的追求，以责去约束权，以事去界定钱，以效去规定绩，发挥转移支付制度的调节辅助功能，从而以财政体制整体效能的提升从根源上破解支出膨胀、资金浪费和政府债务问题等财政顽疾。