本文作者：

郭瑜，中国人民大学劳动人事学院教授；

阿勒思，中国人民大学劳动人事学院博士研究生。

内容提要：乡村治理是国家治理体系的关键组成部分，政府信任则是乡村治理的重要基石。本文基于2012—2022年中国家庭追踪调查数据（CFPS），采用双向固定效应模型，考察了城乡居民养老保险对农村居民基层政府信任的影响。研究发现，城乡居民养老保险能够显著提升农村居民的基层政府信任。机制分析表明，这一效应主要通过经济保障的“资源效应”和传递公平与责任理念的“解释效应”的双重路径实现。在时间维度上，制度效应整体呈现时期边际递减趋势；在个体层面，则体现为对持续性政策刺激的心理适应，使其促进政府信任的作用随参保年限增加而相对弱化。此外，异质性分析表明，这一效应在不同待遇水平、缴费负担和城乡群体间存在显著差异。为巩固并提升制度的治理效能，应持续推进“城乡居保”扩面提质，建立与经济发展水平相联动的待遇动态调整机制；强化政策执行的规范性与透明度，改善居民对制度的感知水平，促进制度信号的有效传导；同时，应关注不同基本养老保险制度之间的待遇差距，逐步缩小制度间的不合理分化，推动实现待遇公平。

一、引言

党的二十大报告指出，“全面建设社会主义现代化国家，最艰巨最繁重的任务仍然在农村”。自农村税费改革以来，乡村基层的治理逻辑经历了从资源汲取到输入的转型。伴随“资源下乡”规模的持续增大，国家介入基层事务的范围不断扩大、程度持续加深。然而，这一转型却带来了新的治理悖论：基层治理逐步从以自治为核心的“向内动员”逻辑，转向以行政任务为导向的“向上执行”逻辑，村庄的自组织能力与农村居民的主体性随之弱化（贺雪峰等，2025）。国家的惠农资源投入在为农民实现美好生活创造良好条件的同时，却也使基层政府悬浮于社会之上，“干部干，群众看”的集体行动困境屡见不鲜，农村居民与政府的关系与信任纽带趋于松动（周飞舟，2006），凸显了“央高地低”的政府信任差序格局（李连江，2012）。

与此同时，政府信任的生成机制正经历从经济绩效驱动向公共服务驱动的结构变迁。在共同富裕目标深化的背景下，单纯依赖经济增长“涓滴效应”所获取的绩效合法性已面临边际收益递减，政府亟须通过提供均等化、普惠性的公共产品来夯实其合法性基础（蔡昉，2024）。在这一背景下，如何将自上而下的国家资源输入转化为农村基层的有效治理，关键在于找到能够重建国家与农村居民有机联系的制度媒介。这要求对“资源下乡”的考察，必须超越单一的供给效率而转向治理效应问题。

在众多公共产品中，社会保障制度兼具民生安全网与政治稳定器的双重属性，契合了重建国家与农村居民有机联系的治理需求（孟天广等，2012）。作为农村社会覆盖面广、普惠性强的制度安排，城乡居民养老保险（简称城乡居保）不仅通过物质层面的养老金发放直接回应了农村居民的养老需求，也通过国家信用背书与长期制度承诺，向农村社会持续释放出政府“在场”与“负责”的政治信号，使其成为观察政府信任重塑的最佳制度窗口。自城乡居保制度建立以来，历经十余年的发展，其覆盖范围与待遇水平均实现稳步提升，有效夯实了农村居民“老有所养”的基础性公平。与此同时，各级财政补贴已成为基金收入的绝对支柱。图1展示了2015—2024年“城乡居保”的发展情况。数据显示，国家对城乡居保的财政支持力度持续加大：人均财政补贴由2015年的1381.0元稳步提升至2024年的2409.1元，增幅达74.45%。这一大规模的政府资源投入，使得城乡居保成为国家向农村输入资源最直接、最稳定的渠道之一，为塑造政府信任提供了坚实的物质基础。

图1 城乡居保发展情况

当前，城乡居保正处于从制度全覆盖迈向高质量发展的关键节点。《中华人民共和国国民经济和社会发展第十五个五年规划纲要》进一步明确，要“健全待遇确定和调整机制，逐步提高城乡居民基础养老金”。随着经济社会发展，基础养老金标准呈现出刚性增长态势：国家最低标准已从初期的每人每月55元，历经多次调整在2026年达到163元。然而，财政投入的持续增长并不意味着治理效能的同步提升。在农村人口老龄化加剧与乡村社会转型的双重背景下，单一的待遇提升也可能面临边际效应递减的风险。因此，考察这一高投入、广覆盖的制度红利究竟如何转化为农民的政府信任，以及这种转化是否存在动态递减，已成为评估制度绩效、优化乡村治理策略的紧迫课题。

政府信任的生成逻辑长期以来受到学界关注。既有研究对政府信任来源的解释主要聚焦“文化主义”与“制度主义”两类理论视角。前者强调人际信任、传统文化等非正式规范对政府信任的溢出效应；后者主张政府信任源于公众对政府治理绩效的理性评估，包括经济增长、公共服务供给以及行政透明度等（Mishler等，2001；徐延辉等，2025）。在中国乡村治理转型的过程中，随着传统乡土社会的原子化，基于血缘与地缘的文化解释力有所减弱，制度主义视角逐渐取代文化主义成为解释政府信任的主流框架。早期研究多关注村民自治、选举程序，以及信访制度对基层政府信任的影响（胡荣，2007；谢秋山等，2012）。

伴随国家“资源下乡”力度的加大，民生绩效逐渐取代政治过程变量，成为影响农村居民政府评价的重要标尺（肖唐镖等，2011）。然而，既有研究表明，惠农政策的信任变现过程并非简单的线性输入与输出，而是呈现出复杂性与情境依赖特征。例如，精准扶贫虽然提升了受益贫困户的信任水平，但其产生的“悬崖效应”却对边缘贫困群体与基层组织的信任关系造成了冲击（管睿等，2020）。在社会救助领域，农村低保制度虽能显著提升受助者对地方政府的信任，但制度运行中的“错保”或“漏保”现象也可能引发非低保户的相对剥夺感，从而削弱其对基层政府的信任（谢治菊，2013；韩华为等，2019）。同样，作为普惠性更强的城乡居保，其信任效应也存在明显分歧：部分研究发现养老金发放带来的福利效应能够提升参保者的政府信任（随淑敏等，2021）；但也有研究提出，若保障水平过低或执行手段不当，政策反而可能因未达农民预期而导致政府满意度的下降（阮荣平等，2020）。

上述研究为本文提供了有益参考，但仍存在进一步探讨的空间。一是在机制维度上，对于政策红利转化为政府信任的内在机理缺乏系统性的理论建构，未能打开二者之间的“政策黑箱”。二是在时间维度上，现有研究多采用静态视角，忽视了政策红利的边际效用递减规律。三是缺乏对制度参数的细致刻画，忽视待遇水平、缴费负担等制度设计的约束作用。鉴于此，本文利用2012—2022年中国家庭追踪调查（CFPS）数据，构建固定效应模型，在政策反馈理论的框架下实证检验“城乡居保”对基层政府信任的影响及其作用机制。本文的边际贡献在于：第一，丰富了社会保障制度治理效应的微观传导机制，从资源效应和解释效应两个维度，厘清了城乡居保影响基层政府信任的具体作用机理。第二，引入时间维度，从微观参保时长与宏观制度时期的双重视角，考察了政策信任效应的动态演变规律，为全面评估制度的长期绩效提供了动态视角。第三，在制度设计层面，拓展了对政策治理效能异质性的考察，为城乡居保制度优化提供了更加精准的经验证据。

二、理论分析与研究假说

政府信任体现了公众对政府作为的整体性信心，涉及对政府为民造福正当性的认同，以及对治理绩效的积极评价（Nannestad，2008；王正绪，2023）。这一概念不仅反映公众对政府运作过程的总体判断，也包含对政府秉持执政为民原则、致力于实现公共利益的信任预期（李艳霞，2014），是降低政策执行成本、提升国家治理效能的重要基石（Besley等，2024）。政策反馈理论（Policy Feedback Theory）主张“政策塑造政治”，强调公共政策是形塑公众政治行为、态度的重要变量（管睿等，2020）。根据这一理论，政策红利转化为政治支持主要遵循两条路径：一是基于物质利益的资源效应，即通过有形的资源分配直接改变个体的福利水平与效用函数；二是基于价值观念的解释效应，即通过无形的政策信号传递，引导并修正公众对政府治理的角色认知（张友浪等，2024）。

城乡居保对政府信任的塑造过程兼具工具理性与价值判断的双重属性（Jo等，2025）。一方面，参保者通过养老金待遇的实际获得与未来预期的改善，形成对政府绩效的资源式评价；另一方面，通过感知制度设计中蕴含的公平与责任信号，形成对政府角色的解释式认同。这两条路径共同构成政策信任效应的静态微观基础。然而，信任的生成并非一次性的静态产出，在时间维度上，随着宏观环境变迁与个体参照点的移动，既定政策红利带来的边际效用可能随时间推移而呈现递减趋势，导致信任效应出现波动。鉴于此，为准确评估城乡居保的治理绩效，本文构建了一个融合静态机制（资源及解释效应）与动态演化（时间效应）的整合性分析框架（见图2），从而厘清从民生福利向治理效能转化的完整图景。

图2 城乡居保促进基层政府信任的作用机理

（一）城乡居保的资源效应

基于理性选择制度主义的逻辑，资源效应本质上是基于成本—收益的计算，将物质获得转化为政治支持的过程。城乡居保的制度建设与大规模的资源投入，构成了资源效应发挥作用的物质基础，主要通过提升家庭综合偿付能力的路径传导。

第一，对于尚未领取养老金的参保群体，制度通过财富替代效应强化了其对政府的信任预期。即使尚未领取养老金，参保行为本身也意味着个体获得了未来的养老权益资产。根据生命周期理论，稳定的预期能够降低个体的预防性储蓄需求，从而增强其跨期平滑消费的意愿与能力（Hubbard等，1987）。这一由未来承诺折现而来的当期福利改善，使得参保者在实际获益之前，便通过预期满足建立了对政府履责能力的信任。

第二，对于已进入待遇领取阶段的群体，制度通过直接收入效应构成了信任生成的物质基础。按月领取的养老金构成了老年人稳定的持久收入，能够直接放松其预算约束。这一资源注入对个体福利的改善是多维度的：其一，在经济层面，养老金有效弥补了传统农业收入的不足，显著缓解农村老年贫困（乐章等，2016）；其二，在劳动层面，稳定的收入保障降低了老年人继续从事高强度农业劳动的必要性，使其能够获得更多的闲暇时间（赵晶晶等，2017）；其三，在身心层面，经济独立性的增强显著提升了老年人的自评健康水平与主观幸福感（刘二鹏等，2018；郑晓冬等，2020）。这一可见的、即时的生活质量改善，被受益群体直接视为政府履行民生职能的证据，从而使其对基层政府的满意度与信任感得以提升。

第三，从家庭整体层面来看，制度通过“要素重配”提高了资源配置效率，实现了家庭总收入的乘数增长。首先，在代际分配上，养老金的兜底功能在一定程度上挤出了对子女经济支持的需求，发挥了直接的家庭减负效应（陈华帅等，2013）。其次，在生产要素上，减负效应进一步转化为生产力的释放。研究表明，城乡居保显著降低了家庭的迁移成本与土地依赖，促使青壮年劳动力从低生产率的农业部门流向高生产率的非农部门，优化了家庭内部劳动力配置（Gai等，2025）；另一方面，城乡居保增强了老年农户退出农业经营的意愿，促进了土地向更高效的经营主体流转，这一过程不仅让老年人从繁重的体力劳动中解脱，更通过土地租金与分红的形式，将原本低效的农业产出转化为稳定的财产性收入（Dai等，2026）。由“老人安享晚年”带来的家庭分工优化与收入提升，最终被归因为制度红利，成为其强化政府信任的重要来源。

（二）城乡居保的解释效应

除物质层面的资源输送外，城乡居保作为一种政治沟通媒介，通过信号传递重塑了参保者对政府角色的认知与信任。在政策反馈理论中，解释效应超越了单纯的利益计算，深入到政治伦理与社会心理层面，具体通过以下三条路径实现。

第一，制度的持续性投入传递了政府履行契约的承诺信号。不同于临时性的救助政策，城乡居保建立了稳定的财政分担机制。如前文所述，各级财政补贴构成了基金收入的主体部分（刘晓梅等，2022）。财政支出不仅是经济资源的转移，更是一种强有力的政治宣示：政府具有通过公共财政兜底民生的意愿与能力，稳定的制度承诺提升了农村居民对政府政策执行力与公信力的确定性预期。

第二，制度的普惠性设计传递了社会公平正义的价值信号。城乡居保打破了身份壁垒，将传统上被视为“剩余福利”对象的农村居民纳入国家法定的养老保障体系，这一普惠设计向农村居民传递了平等待遇的政治价值。研究表明，制度化的身份承认有效缓解了农村居民阶层认同的“向下偏移”，弱化了社会固化带来的相对剥夺感（郭瑜等，2023）。当农村居民感知到自己在国家资源分配格局中被一视同仁地对待时，其对政府维护社会公平正义的信心将显著增强。

第三，制度的伦理契合回应了乡土社会对仁政的道德期待。在中国“家国同构”的政治文化语境下，国家与家庭在根本利益上具有一致性（周飞舟，2021），政府被寄予超越法律契约的道德责任（肖唐镖等，2019）。这一制度将现代社会保障理念与传统“养民”思想相结合，展现了党和政府主动回应人口老龄化挑战、致力于实现共同富裕的使命感（尹利民，2024）。这种“民有所呼，政有所应”的治理姿态，契合农村居民对政府执政为民的伦理期待（王正绪，2022），从而在更深层的情感维度激发其对国家及政府的认同与归属。

综上所述，资源效应体现了物质利益的满足，解释效应表达了政治价值的认同。城乡居保通过“从无到有”的制度介入，打破了传统家庭养老的单一路径，确立了国家与政府在农村养老中的在场感与合法性。

基于上述内容，本文提出如下研究假说：

H1：城乡居保能够促进农村居民对基层政府信任。

H2：城乡居保通过资源效应，促进农村居民的基层政府信任。

H3：城乡居保通过解释效应，促进农村居民的基层政府信任。

（三）城乡居保时长效应与时期变化

资源效应与解释效应刻画了城乡居保塑造基层政府信任的静态机理，但“政策影响态度”的反馈过程并非一劳永逸，而是处于复杂的动态调整之中。时间维度的引入，本质上是考察资源效应与解释效应如何随参保个体的心理预期（时长）与宏观社会环境（时期）的演化而发生边际波动。

一方面，资源效应的发挥依赖于参保者的“增量感知”，社会政策在短期内能改变公众对政府的态度，但随着制度运行的常态化，其激励效果会受边际效用递减规律的制约而被稀释。参保时长的累积，实质上是政策红利从外部冲击向内部预期转化的过程。在资源端，基于享乐适应理论，养老金从初期的额外福利逐渐内化为个体的稳定收入，对生活水平改善的边际激励效用被心理习惯所稀释。其次，在解释端，长期稳定的政策互动使原本强烈的“政府在场”信号逐渐被视为背景化的制度常态。从政策红利向法定权利的心理基准转换，触发预期的棘轮效应，促使参保者对政府的评价逻辑由增量福利驱动的绩效肯定转向制度存量下的权益维护诉求。因此，随着参保年限的累积，即使保障水平保持稳定，其带来的信任边际增量亦会因心理钝化而呈现递减趋势。基于此，本文提出如下研究假说：

H4：城乡居保对基层政府信任的正向效应会随着参保时长的增加而减弱。

另一方面，资源效应的保障强度与解释效应的信号效力，呈现出随制度和时代变迁而动态波动的特征。2014年，国务院印发《关于建立统一的城乡居民基本养老保险制度的意见》，标志着城乡居保从过去城乡分治、地区性探索的阶段，迈入了统一规范的新时期。在并轨改革期，资源效应与解释效应形成了逻辑共振：从资源端看，2012—2015年养老金待遇在绝对水平与相对水平上均经历了显著提升，密集的资源注入直接增强了农民的获得感；从解释端看，统一制度的建立释放强烈的“国家责任”信号，强有力的契约承诺极大地提振农村居民对政府治理效能的信心，使得信任效应在并轨初期达到阶段性峰值。

但随着制度进入常态化运行阶段，宏观环境的深刻变迁导致双重机制出现了不同程度的钝化。在资源端，表现为实际保障能力的相对减弱。过去十年间，虽然农村居民人均可支配收入实现翻倍增长，但养老金待遇的增速未能同步匹配快速攀升的民生期望（都阳等，2025）。2015—2022年，农村居民养老金占最低生活保障标准的比重由44.99%下降至35.17%，保障强度的相对萎缩，意味着资源效应的物质基础在宏观层面被不断抬升的生活成本所稀释，导致增量福利对信任的边际拉动作用减弱。在解释端，则表现为政策信号被不断抬升的社会预期所对冲。随着国家治理水平的整体提升，农村居民的参照系已随共同富裕等宏观目标而显著上移，制度初创期强烈的政策信号，在常态化运行中已逐渐转化为一种“理所应当”的制度安排。当制度优化的速度未能跑赢居民预期增长的速度时，政策传递出的关怀感便会被这种心理落差所稀释。供给与预期的错配，导致制度在常态化运行后期对政府信任的提振作用呈现出时期性的收缩趋势。基于此，本文提出如下研究假说：

H5：城乡居保的政府信任效应在制度并轨改革期（2014年）达到峰值，随制度常态化运行呈现边际递减趋势。

三、数据、变量与模型

（一）数据来源

研究基于中国家庭追踪调查（CFPS）2012—2022年数据，考察城乡居保对基层政府信任的影响。根据城乡居保的制度设计，本文的研究对象为具有农村户口的成年人，并且剔除在校学生，以及参加其他类别养老保险（城镇职工基本养老保险、企业补充养老保险和商业养老保险）的居民。此外，本文剔除了关键变量缺失及仅出现在单一期的非追踪样本。经处理后，研究将数据构建为非平衡面板数据，最终获得有效样本89034个，涉及24202名受访者。分年度来看，2012—2022年各期样本量分别为17022、17465、18039、16214、10697和9597。十年间，农村居民城乡居保的平均参保率为62.60%。

（二）变量构造

研究的核心被解释变量为基层政府信任。依据政治支持理论，政府信任可区分为特定性支持与弥散性支持两个维度（Easton，1975）。其中，特定性支持指公众对政府具体政策、行政行为或官员个体的信任与支持。基于这一理论框架，本文将基层政府信任操作化为受访者对“本地政府官员的信任度”的主观评价，该指标具体指向县（县级市、区）级行政层级的地方政府官员群体。变量取值范围为0～10分，数值越高表示信任程度越强，其中0分代表“完全不信任”，10分代表“完全信任”。这一测量方式契合政治支持理论中特定性支持的操作化内涵，能够有效捕捉基层治理情境下政府与民众互动所体现的微观信任机制。

本文的核心解释变量为城乡居保的参保状态。该变量为二值虚拟变量，用以表征个体是否参加城乡居保，其涵盖缴费与领取两个阶段的参保情形。

研究的机制变量为家庭年收入和社会保障制度信任。家庭年收入依据受访者报告的家庭收入数据计算，并对其进行缩尾处理和对数转换。社会保障制度信任的测度借鉴已有做法，采用题项“您认为社会保障问题在我国有多严重”进行测量（陆颖等，2025）。为便于解释并与其他变量保持一致，本文对该题项进行反向计分，数值越大表示制度信任程度越高。

为考察城乡居保的累计参保效应，本文构建了累计参保期数变量，用以衡量个体在观测期内的制度参与程度。其定义为：0代表在整个观测期内从未参保（累计期数为0）；1代表累计参保1期；2代表累计参保2期；3代表累计参保3期及以上。

研究的控制变量包括年龄、性别、婚姻状况、受教育水平、健康状况、健在子女数量、接受政府补助情况、工作状况和社会信任水平。表1报告了主要变量的描述性统计。

表1 描述性统计

注：二分类变量给出取值为1的百分比；多分类变量给出对应类别的百分比；连续变量给出均值（标准差）

（三）模型设定

1．基准回归。为估计城乡居保对农村居民基层政府信任的影响，本文构建如下回归模型：

其中，GovernmentTrust_it表示个体i在t时的基层政府信任，NRPS_it表示个体i在t时是否参加城乡居保，X_it表示上文介绍的一系列控制变量，λ_i和ν_t分别表示个体固定效应和年份固定效应，ε_it为随机误差项。本文使用聚类在区县层面的标准误。

2．稳健性检验。在考察城乡居保对基层政府信任的影响时，模型可能面临一定的内生性问题，主要包括以下两方面。首先，存在自选择偏差。农村居民是否参与城乡居保并非完全随机，而是一个自我选择的过程。那些对政府持有更高信任感的个体，或本身风险规避意识更强的个体，可能更倾向于参加政府主导的保险计划。这种基于不可观测态度或特质的选择行为，会导致估计系数偏误，可能高估参保对政府信任的真实效应。其次，存在遗漏变量问题。一些不可观测的特征可能同时影响个体参保行为与其对政府的信任程度。例如，地方政府治理绩效、村居组织动员能力或个体的风险偏好、社会参与度等，若未被充分控制，将导致模型系数偏误。此外，不同地区政策执行力度与宣传动员水平的差异，也可能引入系统性偏差。

为减轻上述内生性问题的影响，本文在模型设定与稳健性分析中采取了多重策略。首先，基准回归采用双向固定效应模型，在控制个体固定效应的同时，纳入年份固定效应，并将标准误聚类在区县层面。这一设定能够有效控制个体层面不随时间变化的潜在异质性（例如价值观、地理位置、区域文化底蕴等），以及年份层面的宏观冲击（例如政策环境变化、经济波动），从而在较大程度上削弱由于遗漏变量造成的偏误。

在稳健性检验中，本文采用村庄层面的留一法参保率作为工具变量，以捕捉城乡居保参保的外生变动。该变量定义为除个体自身外，同村其他居民的平均参保率，用以衡量村庄层面的参保氛围与政策动员强度。其合理性基于以下两方面：第一，在熟人社会的信息互动与同群效应影响下（罗必良等，2022），村庄参保率越高，个体参保的可能性也越大，满足工具变量与内生变量相关的条件。第二，工具变量的排他性约束也在很大程度上得以满足。由于本文采用双向固定效应模型，个体不变项与宏观时间趋势（例如政策变化、经济波动等）已被充分控制。因此，工具变量的识别主要来自同一区县内不同村庄参保率随时间变化的差异，有效排除了其他潜在的传导路径，从而增强工具变量的外生性。

进一步地，针对可能存在的旁观者信任效应，即未参保个体因观察到村庄参保率提高而直接提升对政府的信任。本文认为，这一渠道的影响在理论上微弱。城乡居保作为一项涉及未来养老预期的实质性制度，其信任建构主要源于个体的亲身体验，例如缴费、账户金额积累与待遇兑现等直接参与过程。相比之下，未参保者仅通过观察他人行为所获得的间接信号，难以形成对政府履约能力的实质性信任，因而该直接渠道的影响可以忽略。本文还通过三种方式进行稳健性检验：更换聚类稳健标准误的层级、在模型中控制区县与时间趋势的交互项以及替换被解释变量的度量方式。

四、实证分析

（一）城乡居保对基层政府信任的影响、参保时长及时期效应

表2报告了参加城乡居保对农村居民基层政府信任的影响、参保时长效应与时期效应。首先，在第（1）列中，核心解释变量城乡居保的估计系数为0.12，且在1%的水平上显著，表明参加城乡居保能够显著提升农村居民的基层政府信任水平，假说H1得到验证。进一步考察发现，参保带来的信任提升效应约为样本标准差的4.2%；若以家庭收入为参照，这一效应量级约是家庭收入翻倍所带来信任增益的7倍。这表明，城乡居保的信任贡献并非单纯来源于其发放金额的货币等值，更源于制度本身所承载的治理功能。作为“资源下乡”中最稳定、覆盖面最广的政策措施，城乡居保打破了传统乡村治理中政府悬浮于社会之上的困境，通过制度化的权益确认确立了政府在农村养老保障中的“在场感”（王辉等，2023）。国家信用背书的制度介入有效回应了农村居民对老有所养的责任期待，从而显著改善农民对基层政府的公信力评价。

表2 城乡居保对基层政府信任的影响、参保时长及时期效应

注：∗、∗∗、∗∗∗分别表示在10%、5%、1%的水平上显著；括号内为聚类稳健标准误。下同

其次，表2（2）列考察了累计参保时长对基层政府信任的影响。结果显示，与未参保群体相比，参保第一期的居民基层政府信任水平在1%的水平上显著提升；然而，随着参保时限的进一步延长（2期及以上），信任水平并未产生显著的额外增益。这一结果表明，社会保障制度在微观层面存在“享乐适应”的权利内化特征。首先，政策初次介入所带来的“从无到有”红利最为显著，其释放的强烈政治信号有效确立了政府在农村养老中的“在场感”。其次，随着参保年限的累积，参保者对养老金的感知发生了由额外政策收益向固定法定权利的逻辑转化。基于预期的棘轮效应，稳定的养老金预期逐渐被农户内化为家庭的持久收入，导致既定政策刺激的边际信任效用随时间递减，使得长期参保对政府信任的拉动效应趋于平缓。

最后，表2（3）列以2014年为基准，汇报了不同时期制度效应的动态变迁。估计结果显示，时间维度的信任效应呈现出明显的“先升后降”演化趋势，反映出制度变迁信号与宏观保障强度之间的互动关系。第一，2014年出现的信任峰值源于“并轨改革”释放的公平信号。当年“新农保”与“城居保”正式合并，国家统一制度的确立向农村社会传递了强烈的制度承诺，显著推高了农村居民对政府的评价。第二，近期（2020年、2022年）效应的回落反映出“保障能力相对稀释”下的心理落差。随着农村生活成本与民生期望的快速上升，虽然养老金绝对水平在增长，但其相对于最低生活保障标准及家庭总收入的比例却在降低（都阳等，2025）。当养老金的实际购买力与保障强度增速跑输经济社会发展增速时，制度红利被相对弱化，从而抑制了政治信任的持续增长。

（二）城乡居保对基层政府信任影响的机制分析

为进一步验证城乡居保影响农村居民基层政府信任的内在机制，本文基于政策反馈理论提出的资源效应与解释效应两条理论路径，分别以家庭人均年收入与社会保障制度信任为因变量进行回归，结果如表3所示。

表3 城乡居保对基层政府信任的机制分析

如表3（1）列所示，城乡居保对家庭人均收入具有显著的正向影响。这一结果证实了资源效应在信任重塑中的物质基础作用。具体而言，养老金的按月发放为参保家庭注入了稳定的持久性收入，直接放松了农户的预算约束。对于老年居民而言，这笔现金流有效缓解了农村深度贫困，提升了其经济独立性与生活满意度；从家庭整体视角看，养老金的兜底功能产生了显著的要素重配效应，降低了家庭对土地保障的单一依赖，促使青壮年劳动力从低效率的农业部门向高产出的非农部门转移，从而实现家庭总收入的乘数式增长。“看得见、摸得着”的福利增益，使农村居民切实感知到政府改善民生的治理绩效，从而将其转化为对基层政府履职能力的工具性信任。

如表3（2）列所示，参加城乡居保显著提升了居民对社会保障制度本身的信任水平，揭示了政策作为解释媒介在重塑政府角色认知中的作用。在政策反馈的理论框架下，城乡居保不仅仅是资源的再分配工具，也是国家与农村居民之间进行政治沟通的纽带。首先，大规模且持续的财政补贴（占比长期超60%）向农村社会释放了政府履行契约、兜底民生的强有力信号，提升了居民对政府政策连续性的确定性预期。其次，制度设计的普惠性打破了城乡身份壁垒，向长期处于保障边缘的农民传递了“身份平等”与“社会公平”的价值理念，有效弱化了其相对剥夺感。基于价值认知的正向反馈，促使农村居民形成对政府执政为民角色的情感认同，从而在心理层面夯实了基层政府的公信力。

（三）城乡居保对基层政府信任影响的异质性分析

本文从缴费负担、待遇水平与城乡属性三个维度对城乡居保的制度效应展开异质性分析。在缴费负担方面，综合《中国统计年鉴》中的各省份基金收入数据与《中国财政年鉴》中全国层面的缴费收入占比，推算各省份在各年度的缴费收入总额，再将其除以缴费人数得到人均缴费额；将该人均缴费额除以CFPS数据中的家庭人均年收入，构建相对缴费负担指标，并按三分位法将样本划分为低负担组、中负担组与高负担组。待遇水平的计算方式类似。在城乡差异方面，依据受访者的户籍状态将样本划分为城市居民与农村居民。

1．缴费负担异质性。城乡居保采取延迟给付的制度安排，缴费责任构成参保者政策感知的重要内容，导致制度对基层政府信任的影响可能呈现非线性特征。一方面，从全生命周期视角看，提前锁定未来养老收益能通过跨期平滑效应缓解居民对晚年不确定性的焦虑，增强预期稳定性；另一方面，当期的持续缴费义务也可能压缩个体的消费能力与生活福利，从而在短期内削弱制度的正向感知（岳经纶等，2018）。如表4所示，制度影响在不同负担群体间存在显著分化：制度带来的信任红利主要集中在低与中等缴费负担组，而高缴费负担组的p值为0.099，呈现边缘显著。这反映出政策治理效能对微观成本感知的敏感性：对于中低负担群体而言，适度的缴费水平被视为一种具有稳健预期回报的理性投资，通过强化农户与国家间的契约关系实现了信任建构；而过高的缴费负担则加剧了农户当期的流动性约束，产生的即时财务压力在很大程度上抵消了制度释放的民生关怀信号，当即时支出的经济压力超过其对未来保障的心理折现时，政策的信任塑造功能便会受到制度成本的抑制。

2．待遇水平异质性。中国社会保险基金的征缴与发放多停留在县市级统筹层级，各地区财政能力与制度执行强度的差异使得城乡居保呈现出明显的地域化特征（岳经纶等，2020）。跨地区待遇水平的巨大落差意味着，评估制度效能不仅要关注保障的“有无”，更应重视其“含金量”，较低的待遇水平不仅难以实质性地缓解个体的养老风险，还可能在跨地区比较中激发参保者的相对剥夺感。如表4所示，只有在中、高待遇组中，城乡居保才产生显著的信任增益效应，而在低待遇组中该效应并不显著。这表明政府信任的生成存在待遇门槛，即养老金的保障效能必须跨越一定的福利临界值，才能在实质上缓解个体的养老风险感知。对于低待遇组而言，过低的养老金水平可能难以维持其基本生活需求，导致参保居民感知到的政府履职力度未达心理预期，从而难以将制度红利转化为有效的治理绩效评价；只有当保障强度足以产生心理层面的获得感时，资源效应才能顺利传导为对基层政府的公信力评价。

3．城乡差异。在城乡维度的差异化表现上，由于基本养老保险体系长期存在“并存而不并质”的二元结构，参保者往往通过横向比较形成对政策的主观评价（Huang等，2018）。当城乡居保参保者将高保障水平的“城职保”作为参照系时，显著的待遇差距与制度非对称性往往会激发其相对剥夺感，进而弱化制度带来的正向政治反馈（李雪等，2026）。如表4所示，制度的信任红利仅在农村样本中表现出统计显著性，而在城市样本中则失效。这反映出养老保障体系碎片化对不同群体政策感知逻辑的差异化塑造：城市居民由于更易接触到高水平的替代性保障制度，其产生的“相对剥夺感”抵消并削弱了对城乡居保的制度认同；相比之下，农村居民的参照框架相对局限，且该制度有效填补了农村长期的社会保障空白，对于缺乏替代性保障的农村群体而言，制度“从无到有”所带来的绝对获益感，使其在较低的制度预期基准上实现了更为稳健的信任重塑。

表4 异质性分析：缴费负担、待遇水平和地区差异

（四）稳健性检验

为检验基准回归结果的可靠性，本文针对可能存在的内生性问题，采用以下四种方法进行稳健性检验，如表5所示，结果均显示城乡居保对基层政府信任的正向影响具有稳健性。

表5 稳健性检验

首先，采用工具变量法以缓解遗漏变量与自选择问题。本文以村庄层面留一法计算的参保率为工具变量，在控制个体与年份固定效应的基础上进行估计。第一阶段回归结果显示，工具变量与个体参保决策在1%的水平上显著正相关，且F统计量为7761.89，超过临界标准，表明工具变量与内生变量之间存在强相关性，有效排除了弱工具变量的可能。第二阶段估计结果与基准回归方向一致，说明在控制内生性后，“城乡居保”对基层政府信任仍具有稳健的提升作用。

其次，将标准误的聚类层级由区县调整为村居层面。如表5（3）列所示，核心解释变量的系数为0.09，仍在1%的水平上显著，表明模型设定对聚类层级不敏感，估计结果具有良好稳定性。

再次，进一步控制区县与时间趋势的交互项，以捕捉区县层面随时间变化的不可观测因素。回归结果显示见表5（4）列，城乡居保的系数依然显著为正，说明即使在考虑了各区县自身随时间变化的特定趋势后，制度对信任的促进效应依然存在。

最后，为检验结果是否受被解释变量测量方式的影响，本文将被解释变量替换为“对政府工作的评价”。如表5（5）列所示，核心解释变量系数为0.03，在5%的水平上显著，表明制度效应在不同维度的政府评价上均具有一致性，进一步表明结论的稳健性。

综上，通过工具变量法、调整聚类层级、控制区县时间趋势及替换被解释变量等一系列检验，本文的结论均未发生实质性改变，表明城乡居保对基层政府信任的影响结果稳健可信。

五、研究结论与政策建议

乡村振兴战略的有效推进，有赖于国家力量与基层社会之间的良性互动与协同共进。作为一项系统性工程，乡村治理本质上是一个多元主体共治的过程，其顺利开展必须以稳固的政府与民众信任关系为基石。党的二十大报告明确指出，要“转变政府职能……提高行政效率和公信力”，这为新时代乡村治理提供了重要指引。社会保障作为治国安邦的大问题，通过公共资源的优化配置深度参与村庄秩序重构，在乡村治理体系完善与政府信任的建构中发挥着关键作用。在此基础上，“十五五”规划《纲要》进一步把逐步提高城乡居民基础养老金作为推进共同富裕的重要举措，为农村社会保障制度的持续优化确立了鲜明的政策导向。通过制度化的公共资源供给，城乡居保在保障农村居民“老有所养”的同时，也在制度实践中重塑了政府与农村居民的关系，使国家的资源输入得以转化为社会的内生治理动力，推动国家有为与社会能动的良性互动。

本文通过对城乡居保制度效应的实证分析，揭示了城乡居保作为政府主导的超大规模制度安排在基层善治中的功能与机制。研究发现，城乡居保通过资源效应（实际获得的经济保障）与解释效应（制度所传递的公平与责任理念），有效促进了农村居民对基层政府信任。在时间维度上，制度效应整体呈现递减趋势；同时，受个体对政策刺激的心理适应机制影响，制度对政府信任的促进作用随参保年限增长而逐渐减弱。异质性分析显示，城乡居保的信任效应在不同待遇水平、缴费负担，以及城乡群体之间存在显著差异，表明制度绩效同时受到微观政策设计与宏观制度环境的多重影响。

以上研究结论为完善农村养老保障体系、提升基层治理效能提供了重要的理论支撑与实践启示：第一，扎实巩固资源效应。一方面，应继续稳固城乡居保的扩面成果，将更多农村居民纳入保障体系；另一方面，为破解信任效应随时间递减的难题，必须“补短板、稳预期”，建立并完善基础养老金同城乡居民收入和物价水平相联动的动态调整机制，确保保障水平与经济社会发展同步增长。第二，优化解释效应，营造便民高效的政策执行软环境。应着力简化经办流程、提升数字化便民水平，切实增强农村居民在参保全过程中对程序公平与政府责任的正向感知。第三，通过参数优化与制度整合缓解相对剥夺感。一是优化缴费设计，针对低收入群体完善缴费补贴机制或优化档次设置；二是缩小待遇差距，通过提升城乡居保统筹层次，或探索建立其与“城职保”待遇增长的适度挂钩机制，消解双轨制比较带来的心理落差。