（一）顶层设计科学，“十三五”时期政府债务管理基本实现规范化和法治化。

党的十八大以来，党中央、国务院高度关注政府债务尤其是地方政府债务的管理和风险防控。2015年10月，党的十八届五中全会指出，要将防风险摆在今后工作的突出位置。在2017年7月召开的第五次全国金融工作会议上，习近平总书记强调：各级地方党委和政府要树立正确政绩观，严控地方政府债务增量，终身问责，倒查责任。受益于科学的顶层设计，“十三五”时期，我国在地方政府债务管理制度建设方面取得了突出成效。

一方面，开前门，建立规范的地方政府举债融资制度。一是清理违规融资，推进债务甄别与化解工作，为地方政府债务全面纳入预算管理奠定基础。二是将地方政府债务全面纳入预算管理，实行限额管理、总量控制，建立地方政府自主发债制度，地方政府债务管理正式走向制度化、规范化。三是持续推进地方政府一般债务、专项债务的顶层设计，地方政府债务管理制度体系逐步完善。四是开展债务置换以及采取PPP等新型市场化融资模式，积极化解地方政府存量债务，缓解地方政府偿债压力，保证地方政府债务风险在制度转型期处于合理可控区间。

另一方面，堵后门，深化监管、消除地方政府各种形式的违法违规举债，遏制地方政府隐性债务增长。一是明确界定隐性债务内涵，实现地方政府隐性债务的科学管控。二是建立系统的债务风险防范机制，持续推进地方政府债务监管、风险控制等方面的制度建设。三是坚决遏制新增隐性债务，规范PPP融资，促进地方政府融资平台转型。

（二）债务规模不断增长、两个比重持续上升，“十四五”时期政府债务管理面临严峻挑战。

“十三五”时期的相关举措为我国实现政府债务管理的规范化和法治化打好了基础。但同时，我们也要清醒地看到现阶段政府债务管理面对的挑战。一是我国政府债务（包括国债和地方政府债务）整体规模持续快速增长，经济发展的承债能力不断减弱。二是我国的政府债务结构呈现不平衡发展态势，集中体现在地方政府债务占政府总体债务的比重、隐性债务占地方政府债务的比重持续上升。利用国际货币基金组织（下文简称IMF）提供的便于国际比较的债务数据，2008年，中国地方政府债务占政府债务总额的比重约为37%，2019年该比重攀升至67.19%，不仅高于主要发达国家，更是远超新兴发展中国家的平均水平。同一时期，主要发达国家平均水平为20.85%，而新兴经济体和发展中国家平均仅为3.22%。2019年，在地方政府债务中，未纳入预算管理的隐性债务（主要是地方融资平台公司的各类举债）占比接近40%，而2015年隐性债务占比仅为20%。债务规模不断增长、两个比重持续上升对于“十四五”时期保障财政可持续、守好不发生系统性风险的底线极为不利，对加快形成新发展格局构成重大威胁。

国际视野下我国政府债务的规模和风险

（一）政府债务整体规模低于主要发达国家平均水平，但与新兴经济体和发展中国家相比并不低。由于IMF的“备忘项债务”统计口径具有较强的国际可比性，以下采用该口径进行政府债务的国际比较。根据图1，截至2019年末，中国人均政府债务余额为9461.66美元，远低于日本、美国等主要发达国家（包括欧元区国家和七国集团）的债务水平。同一时期，日本的政府债务水平最高，高达人均97088.30美元，是中国的9.26倍。其次是美国，人均政府债务为69162.20美元，约为中国的6.31倍。但与新兴经济体和发展中国家相比，中国的人均政府债务余额仅次于拉丁美洲和加勒比地区的平均水平，并不算低。

a) 中国与主要发达国家人均政府债务余额的对比

b) 中国与新兴发展中国家人均政府债务余额的对比

图1 中国与世界其他国家的人均政府债务余额对比（截至2019年末）

（二）政府债务风险虽总体可控，但要高度警惕动态累积中的债务风险和地方政府债务占比的持续攀升。债务风险主要来自不合理的规模和结构。一方面，使用负债率和长期负债能力，分别从静态和动态两个维度衡量政府债务规模的风险水平。负债率等于政府债务余额除以GDP，又称政府债务杠杆率。长期负债能力指标="（1+政府债务增长率）/（1+GDP增长率）。以上指标越小，说明我国经济发展对债务偿还的保障能力越强，越易实现债务可持续。另一方面，层级结构是指政府债务发行主体的构成情况，采用地方政府债务与政府债务总额的比重来衡量政府债务的层级结构风险。由于地方政府债务存在预算软约束、权责时空错配、债务资金使用效率偏低、债务隐性化趋势明显以及监管不到位等问题，地方政府债务占政府债务总额的比重越高，债务风险一般越大。

沿用IMF的“备忘项债务”统计口径。2019年，中国政府债务负债率为55.57%，低于60%的国际警戒线标准，远低于日本和美国等主要发达国家的债务水平，也低于拉丁美洲和加勒比地区、中东和中亚、撒哈拉以南非洲的平均水平。2010—2019年，中国的长期负债能力指标平均水平为107.84%，高于日本和美国等主要发达国家；同一时期，该指标在日本的平均水平为101.68%，在美国平均为103.83%。这表明，静态指标反映我国政府债务规模的风险水平可控，但从动态指标看，随着中国政府债务规模持续扩大，导致经济增长的长期负债能力持续减弱，应当对动态累积中的债务风险保持高度警惕。

2019年，中国地方政府债务占政府债务总额的比重为67.19%，不仅高于主要发达国家，更是远超新兴发展中国家的平均水平。同一时期，主要发达国家平均水平为20.85%，而新兴发展中国家平均仅为3.22%。从层级结构看，地方政府债务占比持续上升是中国政府债务规模不断扩大的主要原因。

为了进一步明确政府债务的风险源，使用178个国家2000—2018年的数据，运用计量经济学前沿分析方法（自带内生拐点的动态面板门槛回归模型），量化分析我国的政府债务负债率、长期负债能力和层级结构（地方政府债务占比）是否处于风险安全区域。基本原理是，当政府债务风险指标未超过门槛值时，政府债务能够促进经济增长，债务风险可控；一旦政府债务风险指标超过门槛值，政府债务将阻碍经济发展，债务风险凸显。

a) 中国负债率与门槛值的比较

b) 中国长期负债能力与门槛值的比较

c) 中国政府债务层级结构与门槛值的比较

图2 中国各项债务风险指标与全球债务门槛值的比较（2010-2018年）

根据图2，中国政府债务的负债率既未超过全球样本的门槛值，也未超过G20样本的门槛值，表明政府债务的杠杆率不是我国政府债务的风险源。中国政府债务的长期负债能力虽尚未超过全球样本的门槛值，但已经高于G20样本的门槛值，因此，中国政府债务风险虽总体可控，但债务规模过快增长拖累经济发展的债务承受能力，债务风险不断积聚。更为严重的是，中国政府债务的层级结构远高于门槛值，即地方政府债务占比远高于国际安全水平，明确反映中国政府债务风险主要来自地方政府举债。

兼顾发展与安全，构建符合新发展格局要求的政府债务管理体系

（一）守好底线，适度举债。一是科学设置政府债务规模与结构。在落实“六稳”“六保”基础上，紧密结合新发展格局的要求，科学设定我国政府债务的规模和结构，并充分考虑区域和层级的异质性，逐步将债务规模和类型量化、细化到市县级政府。二是弱化乃至消除金融市场对“上级审批即兜底”的隐性担保期望。进一步细化、明确地方政府债券的限额计算细则，减少人为因素和行政因素的干扰；建立、完善地方政府债券限额等总量指标的回撤机制，改变只能递增、不能回减的做法；突出专项债券项目的项目主体信用和项目自身信用，建立基于上述信用的一票否决机制和项目退出机制。

（二）以民为本，规范举债。一是严格遵循为公益性项目进行举债的初衷，优选项目。恪守举债资金用于公益性项目（包含准公益性项目）资本性支出的原则、坚决防止将债务资金用于经常性支出或商业性项目，优先选择符合广大人民利益的优质项目，既要为有效拉动就业、保障基本民生、加快构建新发展格局提供充足的财力支持，又要减少乃至避免不必要的举债。二是有效引导政府债务的项目单位充分尊重社会需求和政府财力可承受能力。更加注重项目规划、可行性研究等前期工作，理性分析项目潜在运营风险，科学设计举债方案（含市场化融资部分），做好风险应对方案，保障项目对应政府债务本息的按时偿还。三是在政府举债、投资、项目建设、项目运营和还本付息的全生命周期中，进一步完善信息公开机制。同时建立公众参与、反馈的渠道和机制，最大限度鼓励公众积极参与政府债务项目全生命周期的监督、建议和评价。

（三）兼顾效益，高效举债。一是适度开源，扩充地方政府专项债券的项目专项收入构成。尝试对有一定竞争性的项目（例如高等教育、医疗等）增加适当的项目收费，尝试建立使用者付费机制。在充分评估和防范风险的基础上，尝试专项债券与PPP融合，充分发挥社会资本方的市场运营能力和成本控制能力，扩大项目的专项收入。二是增强政府债券尤其是地方政府债券的投资属性，促进债券投资人的多元化。不断完善地方政府债券的信用评级、信息公开、核算标准与信息披露标准等，增加市场对地方政府债券的认识与认可，激发证券公司、基金公司、保险公司以及个人等各类投资者对政府债券的投资积极性。投资人多元化发展将倒逼政府债务规模和结构的合理化，借助市场机制消除过度举债和不合理举债。三是加快落实政府债务绩效管理办法及操作指引。通过加强绩效管理，有助于及时发现政府债务在规模和结构方面存在的问题。借助详细的操作指引明晰绩效评价、绩效监控和部门间绩效管理的具体内容，加快推进在项目准备、债券发行、项目执行及运营等不同阶段开展绩效管理，合理设定考核目标和对应指标，落实债项资金的绩效评价、监控和结果应用等。

（四）借鉴经验，创新举债。一是稳妥推进政府债务国际化。与世界主要国家相比，我国政府债务的国际化程度偏低，政府通过国际金融市场举借外债的比重较低。进一步鼓励国际投资人积极参与境内债券市场，实现投资人多元化；逐步稳妥扩大境外市场发债试点（目前仅在深圳试点），充分利用国际资金发展国内经济；把握政府债务国际化的风险，维护好金融市场稳定，充分享受金融开放红利。二是试点地市级政府作为发债主体的市政债。借鉴国际经验做法，在当前省级政府作为发债主体的基础上，逐步试点地级市政府直接作为发债主体，将地方政府专项债券打造成具有较强市场约束的项目收益债。