在新民主主义革命时期，财政收入制度不够健全，财政经费筹集困难重重，中国共产党人采取种种措施，攻坚克难，多途径融资，为革命事业的顺利进行提供财力保障。这一时期，党在中央苏区、陕甘宁边区、解放区等有了政权建设的初步尝试，但一方面由于政权建设还是局部范围的，表现出区域性特征，与全国层面的国家财政活动有较大差异；另一方面，这时的政权建设基本上是在战争环境中进行的，财政活动主要表现为战时财政，为革命战争筹集经费采取了包括发展生产、保障供给等多种方式，为革命战争的胜利，为新中国的成立作出了财政应有的贡献。

在社会主义革命和建设时期，通过恢复国民经济，新中国财政运行逐步进入正轨。财政收入有了较为稳定的来源，财政支出有了较为稳定的保障，支持了新中国政权建设和政治稳定，支持了经济社会发展。这一时期是统一的国家财政制度建成时期，财政支持了党和国家事业的发展。抗美援朝的胜利，让国家建设有了更加和平的环境。“一五”计划以及后续几个五年计划的实施，促进了中国独立的工业体系的形成和经济社会事业全面发展。重返联合国，更是让中国的国际地位进一步提高。这些都离不开财政的支持。财政投入保证了五年计划的资金来源，让计划的完成成为可能。这一时期，随着社会主义改造的完成，公有制经济成为生产资料所有制的主体。在计划经济条件下，财政收入总体上是税收收入与企业收入并重，企业收入分量加大是因为国有经济的发展壮大。社会主义革命和建设经历了艰难探索时期，从总体上看，党和国家事业取得了全面进步。

改革开放和社会主义现代化建设时期，是财政事业迅速发展时期。适应改革开放和现代化建设需要，国家财政从各个方面作了优化。为了适应对外开放的需要，国家对外资进行税收优惠，增强了对外资的吸引力。对国营企业进行放权让利改革，让企业成为自主经营自负盈亏的市场主体。在公有制经济改革的同时，新生的市场力量也得到迅速发展，这里仍处处可见财政力量的支持。乡镇企业、私营企业、个体工商户、外资企业涌现出来。这一时期，以社会主义市场经济体制改革目标确立为界，国家财政制度的建设分为两个阶段。第一阶段主要是通过税收超国民待遇等优惠政策，支持新的市场主体的发展。第二阶段是更加强调公平竞争的环境。随着社会主义市场经济体制改革目标的确立，为了适应市场主体之间公平竞争的需要，内外资两套税制实现了统一。为了提高对外开放的水平，2001年中国加入世界贸易组织（WTO），国家财政制度也进行了相应的优化。这一时期，社会主义公共财政观念深入人心，从公共财政框架建成，到公共财政体制的完善，财政服务市场经济，充分体现经济建设这一中心工作的要求。这一时期，已存在2600年的农业税被取消，农民税负大幅度下降，城乡统一税制因此迈出了重要的一步。这一时期，公共财政更加强调公共服务的均等化，农村公共服务得到进一步优化，不同地区之间的公共服务均等化水平也得到了提高。

党的十八大以来，紧紧围绕党和国家事业发展全局，财政事业突飞猛进，国家财政综合实力提升，财政有了更合理的新定位，即财政是国家治理的基础和重要支柱。党的十八届三中全会提出全面深化改革的总目标是完善和发展中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化。财政制度是中国特色社会主义制度的重要组成部分。按照全面深化财税体制改革的总体目标要求，财税改革的目标就是要建立现代财政制度。现代财税体制的建立，才能适应国家治理体系和治理能力现代化的要求。从此，财政与国家治理现代化有了更加紧密的联系，财政治理不仅仅服务于宏观经济治理，而且在经济、政治、社会、文化、生态文明建设中均扮演重要角色。这对建立现代财税体制提出了更高要求。在国内外经济环境日趋复杂、疫情防控压力较大的背景下，国家财政仍然取得突出成就，是党的事业实现伟大飞跃的一个重要组成部分。财政政策在促进经济稳定和发展中发挥了其他政策所难以替代的作用，充分体现了市场有效、政府有为的要求。积极财政政策的调控手段更加娴熟，调控更加精准，体现财税改革与政策调控的有机结合的大规模减税降费政策以及其他财税政策，为“六保”“六稳”工作任务的落实完成发挥了财政应有的作用。党的十八大以来，财政事业可圈可点的内容很多。全面建成小康社会有财政的力量。新时代是数字化和全球化的时代。财政制度不仅适应数字经济发展的要求作相应改革，而且数字经济的发展也促进数字财政建设。预算管理一体化建设就是制度和信息系统优化相结合的产物，数字财政进一步提高了财政效率。“一带一路”倡议的落实，促进人类命运共同体的构建，同样离不开财政的支持。参与全球治理，中国已经越来越多地参与国际规则的制定。加入《区域全面经济伙伴关系协定》（RCEP），同样涉及财政规则问题。在国际税收新秩序的形成中，中国发挥重要作用并仍将发挥作用。

2021年12月8日至10日的中央经济工作会议指出，进入新发展阶段，我国发展内外环境发生深刻变化，面临许多新的重大理论和实践问题，需要正确认识和把握。这些新问题，无疑都需要财政发挥作用。

正确认识和把握这些新问题，是财政正确发挥作用的前提。我国社会主要矛盾已经转化为人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾。这些新问题的解决，显然有助于社会主要矛盾的化解。这些问题，也是现代财税体制完善的着力点。下文就其中的三个新问题作展望。

二、促进共同富裕的财政

共同富裕是社会主义的本质要求。实现共同富裕，一靠财富的创造，二靠财富的分配。财富的创造和分配需要协调好，否则就可能引发财富不合理的分配影响创造的问题。财富不能创造出来，那么不要说共同富裕，就是连富裕都实现不了。

现代财税体制一要有助于财富创造，二要有助于财富分配。创造财富需要人人努力。我国是社会主义国家，分配上坚持按劳分配为主体，要素分配政策要进一步完善。按劳分配是全国人民获得财富的最主要形式，就业政策理应成为促进财富创造的最主要的公共政策。强化就业优先导向，就是要强调充分就业政策。中小微企业是就业大户，持续优惠的财税政策，让中小微企业有了更好的发展生态。优化政府采购政策，在特定条件下，大企业获得的政府采购项目必须分摊给中小微企业，对于大中小微企业良好企业发展生态的形成也有帮助。合理的税负有助于财富的创造。近年来持续进行的减税降费政策不仅促进宏观经济稳定，而且让税收负担处于更加合理的水平，让市场活力得到充分释放，从而促进财富的创造。

发达国家是富裕国家，但并不都是实现共同富裕的国家。有的公平问题很多，甚至财富两极分化，有的公平问题解决得相对较好，可供借鉴。解决公平问题，离不开财政，税收、转移性支付、公共服务手段综合使用。教育、医疗、养老、住房保障等公共服务直接增加居民可支配收入，促进社会公平。作为发展中国家，处于社会主义初级阶段的中国需要发展经济，需要推动高质量发展，经济建设是中心工作，同时也有步骤地推进社会公平。效率和公平的关系的处理，需要从“效率优先、兼顾公平”转移到既要重视效率，又要重视公平上来。重视公平并非牺牲效率，而是让经济效率的提升可持续。同时，重视公平也让社会成员可以共享经济发展红利，体现社会主义的优越性。

财富是收入累积的结果。财政在财富的分配中发挥作用，必然涉及收入分配。在三次收入分配中，财政均应发挥作用。财政在收入再分配中的作用是现代国家的共性，通过财政收支调节个人（家庭）收入分配，形成更合理的收入再分配格局。直接税调节收入再分配作用明显，但我国税制结构以间接税为主，这就需要逐步提高直接税收入比重，同时扩大个人所得税的综合所得涵盖范围，优化个人所得税税率。另外，需要构筑适合数字经济时代需要的财富税体系，让财富税在调节收入分配中发挥作用。在财政支出方面，主要是通过进一步改善公共服务的供给，让社会成员都可以享受到基本公共服务，而且基本公共服务随经济发展水平的提高而相应提高。财政支持社会保障事业的发展，一表现在财政支出补充社会保险基金缺口上；二表现在财政对全国社会保险基金壮大的支持上。

我国以公有制为主体，国有经济占主导地位，这就为财政调节初次收入分配提供了可能。初次分配是要素分配，要素分配的多少，政府（或作为政府的代表）因拥有生产要素（特别是资本、土地等）而有更多的话语权。初次分配领域由于垄断而产生的分配问题，可以通过财政调节而得到解决。这里的关键是设计合适的分配方案，在处理好分配问题的同时也有利于国有经济定位目标的实现。

第三次分配对于我国来说还是新生事物。近年来，随着社会财富的增加，慈善捐赠等各类公益性捐赠，不仅有利于社会良好风气的形成，而且有助于收入分配格局的改善。由于第三次分配规模较小，所能发挥的作用还很有限，但是设计好有利于第三次分配顺利推进的财税体系，可以更好地推进公益性捐赠事业的开展。税收政策应促进公益性捐赠。未来开征遗产税和赠与税的主要目标，也是促进公益性捐赠。这可以参考国际社会的做法。公益性捐赠和一个社会的财富观的发展有密切的关系。在发展中国家，由于物质资源相对匮乏，人民较为重视物质财富，因此财富分配的焦点是物质财富。当国家发展之后，经济繁荣让人民衣食无忧，人民更加重视的是精神财富。这时，公益性捐赠会成为人们的习惯，需要有相应的财税政策。

总之，促进共同富裕的财税体制的设计需要有前瞻性的眼光，要体现治理的现代化理念，要充分考虑所处发展阶段的国力，要与经济发展水平和经济形态（从工业社会到后工业社会和数字社会）相适应。现代财税体制促进共同富裕，是应该在实现富裕的基础之上尽可能实现更大限度的公平。

三、促进初级产品供给保障的财政

正确认识和把握初级产品供给保障，是财政发挥作用的前提。有一段时间，人们过度强调全球市场在初级产品供给中的作用，认为各类初级产品都可以通过国际贸易活动得到解决。最极端的甚至认为，粮食问题也可以通过国际市场解决，进口粮食就等于进口土地，这样，耕地保护在一定程度上就失去意义。面对现实，全球市场为初级产品供给保障的作用不宜高估。

在初级产品供给上，我们不能放弃国际市场，但也不能过分依赖国际市场，否则经济发展就可能陷入被动局面。初级产品依赖国际市场的问题在之前不是没出现过，只不过未引起足够重视。国际市场上曾有“中国买什么什么涨、卖什么什么跌”的怪现象，前者如铁矿石，后者如稀土。作为大国，国内保障能力在初级产品供给保障中有至关重要的作用。

我国有重视粮食安全的传统。食为政首，粮安天下。农业是国民经济的基础。财政在粮食生产和供应中一直发挥重要作用。农业生产环节取消农业税，增加种粮补贴，改善农业补贴方式；在粮食收储环节，国家储备粮政策更是在财政的支持下落实的。国家历来重视农业综合生产能力，推进高标准粮田建设，实施种业振兴行动，提高农机装备水平，保障种粮农民合理收益，这些都离不开财政资金的支持。同时，我们也要清醒地认识到中国农业与发达国家之间的差距。

种业就是其中突出一例。种业可以说关系到国家的农业安全。诚然，近年来，人们对种业的重要性有了更深认识，种业在特定领域也取得长足进步，但距离高水平农业发展的要求还有不小差距。对于种业的发展，除了农业科技攻关之外，没有什么坦途可走。在现代财税体制下，财政对农业科技的支持必须遵循农业科技发展规律，否则财政资金的使用就可能陷入“财政投入多、效果不明显”的尴尬境地。为此，需要进一步探索符合农业科技发展的财政资金管理规律。高水平的农业科技需要相应的高水平的科技人才，财政资金的使用应有助于高水平人才从事农业科技研发事业。农业科技攻关要推动基础研究和应用研究的相辅相成，既要发挥农业科研机构国家队的作用，也要发挥大学和企业的作用。不同科研团队各有侧重点，各有优势，在科技创新上可以互补。财政资金如何引导各类创新主体进行创新，是现代财税体制的完善中需要重点考虑的问题。

资源节约可以推进可持续发展。资源全民节约、集约、循环利用，需要可持续发展理念的普及，需要进一步贯彻落实新发展理念。加大财政的有效投入，促进相关知识的普及，让人民形成资源节约和综合利用的习惯。同时，要进一步优化财税体制，支持国内资源生产保障能力的提升，支持油气等资源先进开采技术的加快开发和应用，支持废弃物循环利用体系的加快构建。财政的支持不能停留在加大财政资金的投入或实施税收优惠政策就了事的层面上，而是要加强预算绩效管理，要对相关财税政策进行绩效评价，并将评价的成果加以充分应用，形成更加有效的财税政策支持体系。

四、促进碳达峰碳中和的财政

正确认识和把握碳达峰碳中和，才能在完善现代财税体制中找到着力点。我国承诺在2030年前实现碳达峰，2060年前实现碳中和。这是一项艰巨的任务。众所周知，发达国家人均碳排放达到较高水平，本来就进入碳中和的阶段，而对于发展中国家来说，碳达峰碳中和（“双碳”）目标的实现并不容易。一些发达国家对我国碳排放的指责是无理的，根本没有充分考虑到发展中国家发展的合理诉求。我国的“双碳”目标是从国情出发，为实现高质量发展所主动作出的承诺。

发展中国家仍然需要发展，这个阶段碳排放自然会增加。我国已经在实行能源消费强度和总量双控（“能耗双控”）政策，这是落实生态文明建设的需要。“能耗双控”政策的落实需要立足国情。2021年“拉闸限电”问题的出现，更是说明能源安全的重要性。国际上一些国家新能源利用中也出现断电问题。这需要引起高度警惕。

新能源能在多大程度上替代传统能源？传统能源的退出必须建立在新能源安全可靠的替代基础上。我国的能源供应以煤为主，最主要的电力供应靠的是火电。考虑到未来发展需要更多的能源供应，火电不太可能一下子就退出电力供应的序列。非碳能源发电还有诸多挑战，需要克服发电成本高的问题，需要保证电力供应的稳定性问题。我国风、光等资源较为丰富，但必须有相应的技术进步，否则仅仅成本一个因素，就会影响相关产业的发展。降低成本需要技术攻关。新能源开发技术不仅仅是企业关心的问题，而且关系到“双碳”目标的实现，这需要财政在科技进步上的投入。

新能源替代的有效性还需要与新能源利用技术的进步联系起来。新能源利用技术已经足够先进了吗？眼下，一些新能源相关企业夸大自身科技实力，这会误导下一步的发展。实际上，不少新能源企业只是在财政资金的支持下才得到发展的，一旦财政补贴退出，企业就会恢复原型。财政资金的支持给新能源企业发展的契机，是让新能源企业抓紧研发形成有市场竞争力的技术。不能经受住财政补贴退坡考验的所谓新能源企业，本来就不是社会发展所需要的新能源企业。

碳中和不是碳的零排放，绿色低碳技术攻关直接关系“双碳”目标的实现。碳排放要实现低碳化，同时还应有相应的碳中和技术，服务生态系统碳中和目标。碳汇技术的发展和碳汇交易，都有助于碳中和目标的实现。碳汇技术的发展，需要财政的投入。碳汇交易本身就是一个公共经济问题，如何促进有效的交易，同样需要财税政策的支持。发展低碳技术，还要充分发挥市场主体的作用，开征碳税或在环境保护税中增加碳排放税目，适当提高碳排放成本，有助于激励市场主体利用和发展低碳技术。

“双碳”目标的实现，需要社会形成减碳风气，共识才能推动目标的实现。相关财税体制的完善需要与能源科技、碳排放技术、气候变化的科学研究等紧密结合，才能真正形成促进“双碳”目标实现的财税体制。

文章来源：《财政研究》，2022年第1期。