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研究成果

吕冰洋等:蛋糕怎么分——度量中国财政分权的核心指标

内容提要测算中国各级政府间财政收入划分,从数据上把握政府收入的分级分配的规律,是剖析中国地方政府行为及其经济影响的重要基础。本文结合中国政府间财政关系的特点,详细测算多层级政府、多口径财政收入的分配状况,构建了1994—2014年的政府间财政收入分配数据库。测算结果表明:在总体财政收入及重要税种收入的分配中,中央政府占有份额最大;在省以下重要税种和非税收入分配中,县级政府占比最大,省本级占比最小;省本级的财政收入分配份额稳定性最强。政府间财政收入的分级分配结果体现出两点规律:政府间财政收入分配契约是弹性分成契约;省级政府是政府间财政关系的枢纽,在财政收入谈判中具有较高灵活性。


一、测算政府间财政收入分配的重要性

政府间财政关系是一个国家重要的政治和经济制度安排。在现代大中型国家,由于政府上下层级之间的信息不对称,上级政府必须分配一定的权力给下级政府,用来激励下级政府完成上级目标,或者内化过高的信息传递成本,这会对政府行为和经济运行产生深刻影响。政府间财政关系集中在事权分配和财权分配两个方面,研究政府间财政关系,无论从理论还是实证出发,都离不开财政分权这一核心变量。

按照世界银行的思路,测算一国的财政分权程度时,可以使用其地方财政收支占该国总财政收支的份额作为财政分权的指标,这个总体分权指标与当时进行的多国别分权程度横向对比的研究相适应。一些相关研究报告也进一步指出了测度财政分权时应考虑的问题。受世界银行思路影响,文献中大量用该方法来度量中国财政分权。常用的财政分权指标有:(1)省级财政支出分权=人均省级财政支出/(人均省级财政支出+人均中央财政支出);(2)省级财政收入分权=人均省级财政收入/(人均省级财政收入+人均中央财政收入);(3)市级财政支出分权=人均市级财政支出/(人均市级财政支出+人均省级财政支出+人均中央财政支出);(4)市级财政收入分权=人均市级财政收入/(人均市级财政收入+人均省级财政收入+人均中央财政收入)。在上述指标基础上,有的研究用人均GDP进行调整。

但是学术界逐渐发现,用该指标反映财政分权存在误区(毛捷等,2018;杨其静、高雄伟,2021)。以度量省级财政支出分权为例,我们把它化简一下就会得出:省级财政支出分权=人均省级财政支出/(人均省级财政支出+人均中央财政支出)=1/(1+人均中央财政支出/人均省级财政支出)。由于人均中央财政支出在各地区相同,那么该指标反映的是各省人均财力的差距。通过图1所示的各省财政收支分权与人均财政收支关系的散点图,可以很明显看到,两者高度正相关,所度量的财政分权更多的是各地区的财力差距,而不一定是财政分权差异。

图1 传统财政分权测算与人均财政收支关系


从财政分权的本质看,政府间财政权力是多维的,单一指标度量本身就有局限性。吕冰洋(2014)指出,财政事权包括决策权、支出权(支出责任)、监督权,税权包括立法权、征管权、收益权。数据上无法测算除支出权和收益权之外的财政分权状况。但即使按传统做法所进行的测算,也未必能反映政府间的财政收支责任划分。什么是政府间财政收支责任划分?就政府间财政支出责任划分而言,应该是测算某个地方某项财政支出中,上级政府与下级政府各自负担的比例,但上级政府支出实际上是不进入下级政府财政预算的,我们无法观察出上级政府的支出数量。举例来说,青藏铁路建设中,中央政府肯定负担了大部分交通建设支出责任,但是在青海、西藏的财政预算中是无法观察出中央政府支出数据的,中央政府也不会做出针对某个地区的预算。就政府间财政收入责任划分而言,应该是测算地方所产生的税收中,地方政府能够保留多少。显然,传统度量财政收入分权的指标也无法观察到这一点。另外,还有不少研究用财政自给度指标代表财政分权程度,即用地方自有财政收入占地方财政支出的比重为代表,但是地方财政收支之差主要是转移支付,转移支付从原理上又分为一般性转移支付、民生性专项转移支付、生产性专项转移支付,它们很难说是代表分权程度,且单一指标很难反映制度运行机理。

除此之外,研究中国财政分权应该深入到各级政府,特别是县级政府层面。中国作为一个超大型经济体,具有乡、县、市、省、中央五级政府和四级财政,其经济表现更多在县域层面展开。目前,我国县域人口大约10亿人,占全国人口总数的77%左右;县域GDP约占全国经济总量的60%;县域国土面积约占全国陆地总面积的92%。张五常(2009)甚至将县与县之间的竞争视作中国经济增长的根本原因。理解中国政府间财政关系,必须将中央与地方各层级有机结合起来,如果要构建一个完整的财政分权指标,那么县级、市级、省级和中央的财政关系必须在这一指标中都有所考虑。

既然无论怎么设计,都难以完整设计一个统一的财政分权指标,那么退而求其次,应抓住中国财政分权的最核心特征进行设计。财政分权包括财政收入分权和支出分权,那么,中国财政分权研究应注重哪方面的分权呢?吕冰洋(2009)、吕冰洋和聂辉华(2014)较早关注到1994年后中国财政分权的典型特征是分税制,认为它是涉及多税种、多税基、多种分配办法的财政收入分配契约,从契约性质上看包括定额契约、分成契约、分占所有权契约,各种分配子契约汇总在一起,总称为税收“弹性分成”契约,它是财政体制之所以能激励地方政府行为的主要制度来源。为什么政府间事权或支出责任的划分没有成为中国财政分权的核心内容呢?主要原因有二:一是事权实际上是“法律化、高阶化”的问题(楼继伟,2018),仅靠财政部门很难推动事权改革;二是受政治体制和历史传统影响,中国政府间支出责任的划分一直存在大量交叉,难以截然划分清楚。事实上,直到2016年8月,国务院发布《关于推进中央与地方财政事权和支出责任划分改革的指导意见》,才意味着中央政府开始对政府间事权划分这一最难啃的硬骨头进行改革。

与已有文献相比,本文测算的优点有三:一是涵盖了大部分重要政府收入类型,既包含增值税、营业税、企业所得税、个人所得税等多个税种,同时覆盖税收收入、非税收入和一般公共预算等多个收入口径;二是涵盖政府层级多,测算了中央本级、省本级、市本级、县级四级政府财政收入占比;三是数据涵盖时间长,大量数据涵盖范围为1994—2014年,并且随着新数据出现,具有持续更新的可能性。

测算中国各级政府间财政收入划分,是剖析中国地方政府行为及其经济影响的重要基础。对其重要意义,我们可以用一个分蛋糕的比喻来说明。财政收入是地方创造的一块蛋糕,这块蛋糕在中央、省、市和县之间分配,分之前的讨价还价是各自努力提高自身地位的体现,分到手的蛋糕是努力的结果,也是各自权力大小的外在表现。各级政府对能得到的蛋糕份额的预期,会深刻地影响它们的行为,并传导到市场中,进而影响经济运行(Treisman,2007)。它实际上类似于契约理论所强调的“剩余索取权”(Residual Claim),该项权力在组织机制设计中起着非常关键的作用。中央与地方政府互相讨价还价,就多种财政收入的分配形成的具体安排,整体构成了富有弹性的激励系统,是调节地方政府行动的重要机制(吕冰洋,2009;吕冰洋、聂辉华,2014)。当然,本文对于理顺省级以下政府间的财政收入分配关系也具有启示意义。


二、数据来源与计算方法

在测算开始之前,我们先就省以下政府间收入分配的一些状况做简要说明。

分税制改革合理调整了各省与中央之间的收入分配关系,但对于省以下各层级之间,则只要求“各地区要进行分税制配套改革。各省、自治区、直辖市以及计划单列市人民政府要根据本决定制定对所属市、县的财政管理体制。”(《关于实行分税制财政管理体制的决定》(国发〔1993〕85号))。因此,与分税制所确立的相对统一的中央和省之间的收入分配关系不同,各省比照中央对地方的分税制财政体制框架所施行的分税制财政管理体制最终形成了多样的省以下财政收入划分方法,对此可参见张立承(2011)的各省政策分析。

(一)指标构建

准确测算中国财政收入分级分配的方法是:测算某地实现的总的财政收入中,中央、省(含自治区、直辖市,以下简称省)、地级市(含地区和自治州,以下简称市)、县(含区、县级市、自治县,以下简称县)四级政府所分配的财政收入比例。譬如某地当年共实现100亿元财政收入,其中50亿元分配给中央(或称中央本级,下同),10亿元归省级(或称省本级,下同)政府,25亿元归市级(或称市本级,下同)政府,15亿元归县级政府(或称县及以下,下同),则四个层级分别对应的分级分配比例为50%、10%、25%、15%,四个比例相加等于1。

确定了上述计算方法后,还需要解决一个问题:到底应该算谁的四个比例呢?“某地”具体是哪里呢?全国、某省、某市还是某县?我们知道,中国不同层级的行政区划的数量是有很大差别的,以民政部公布的2019年各层级行政区划的数量为准,中国有34个省级行政区,333个市级行政区,2846个县级行政区。在数据丰富程度上,省的四个比例肯定要比全国的四个比例信息更丰富,市级又比省级丰富,县级又比市级丰富。因此仅从数据丰富程度来看,计算县的四个比例似乎是最好的选择。但实际中由于县级和市级的数据大量缺失,通过县与市构建四个比例的做法并不现实。以县为例,尽管我们可以运用县级财政数据,推算出县级政府分配的税收占当地实现的税收的比例,却无法得知税收其他部分中,中央、省、市的分配额与占比。计算省的四个比例在极大程度上避免了这个问题,也能得到多个口径的较为平衡的面板数据。此外,从我国实践来看,省级政府在四级政府中处于重要地位,在历次财政体制改革中,省都担负着向上与中央就各分配比例进行谈判、向下主导省以下各层级各收入的分配比例关系的重要责任。

基于上述考虑,本文选择计算各省各类财政收入分配的四个比例,即中央级、省本级、市本级、县级财政收入分配占比。

(二)数据来源与具体计算

本文所用的数据大多为公开数据,来源为《中国税务年鉴》《中国统计年鉴》《中国区域经济统计年鉴》《中国财政年鉴》《新中国六十年统计资料汇编》《全国地市县财政统计资料》,以及由国家税务总局提供的分省份进口环节增值税数据(可用来推算某省所产生的国内增值税)。由于本文所测算数据在纵向上有中央级、省本级、市本级、县级以及由这些层级构造的地方、市县加总等多个层级的区分,在横向上有一般公共预算收入、税收收入、非税收入、增值税、营业税、企业所得税、个人所得税等多个收入口径的区分,因此本部分将从纵横两个方面对数据来源与计算方法展开描述。由于大体上每一政府层级的数据都对应着一种年鉴,从纵向开始描述更便于理解,本文先从纵向对各政府层级数据的获取与计算作简略说明,再从横向对各个收入口径数据的获取和计算做进一步的说明。因数据来源限制,并非所有的收入口径都有从1994—2014年的完整数据,实际可直接得到或通过计算间接得到的数据时间跨度可见表1所做的统计。

表1 测算时间跨度统计表(分层级分收入口径)


三、财政收入的分级分配情况

本部分展示一般公共预算收入、税收收入、非税收入的各层级占比的计算结果,以及四大税种收入的分级分配结果。具体将展示该收入口径下数据的描述统计情况、分层级的数据散点图,并在之后附加一些说明和解释。

(一)一般公共预算收入分级分配

一般公共预算收入是衡量政府财力的重要指标,它的规模也是政府做出各种规划与决策的重要依据。一般公共预算收入中各层级分配的相对大小,整体上反映了各级政府的谈判能力。该收入分级分配的描述性统计见表2,散点图见图2。


表2 一般公共预算收入的描述性统计

注:5%分位数代表所有观测值从最小到最大排列,位于这个序列里第5%位置的数,其它分位数的含义相同。下同。


图2  一般公共预算收入分级分配散点图


就各层级在一般公共预算收入所占的平均份额来看,中央本级最高为46.4%,其次是县级为26.9%,之后是市本级为18.6%,最后是省本级为12%。从分布范围来看(5%分位数与95%分位数内),四个层级中县级占比的分布跨度最大,表明省际差异较大。中央本级的占比大致在34.5%~59%的区域内,地方占比大致分布在41%~65.5%范围内,省本级为3.3%~24%,市本级为10.4%~32.4%,县级为13.8%~39.2%,市县加总大致在23.9%~63.2%范围内。

由图2可见,一般公共预算收入的各个政府层级占比在一定程度上均呈带状分布,具有一定的规律。中央本级为先减后增再减,地方、县级、市县加总为先增后减再增,省本级和市本级变化趋势较为平缓。县级占比变动幅度最大,1998年之前呈上升趋势,之后下降明显。

(二)税收收入分级分配

税收收入是一般公共预算中的主要部分。随着时间推移,税收收入在一般公共预算收入中所占比重(各省均值)逐渐降低,这意味着非税收入的增速高于税收收入,其主要原因在于政府在规范预算外收入时,逐渐将一些预算外非税收入纳入一般公共预算。从1994年的95.6%降到了2014年的81.9%,但仍然远远超过非税收入的比重。税收收入分级分配的描述性统计见表3,散点图见图3。

表3 税收收入分级分配的描述性统计


图3 税收收入分级占比散点图


从图3看,与一般公共预算收入的分层级份额类似,在税收收入当中,中央本级的占比最高,平均为50.4%,之后分别是县级21.5%,市本级15.2%,省本级10.6%。各层级占比的分布多呈带状,且中央本级、地方和市县加总占比都有不同幅度的变动。中央本级占比自1994年开始缓慢上升,在2007年前后达到局部最大值又继续回落,地方占比的变动方向与中央本级的变动方向相反。这两项占比也有较规律的分布范围,向上和向下变动幅度在12个百分点左右。还可以看到,在数据可得的2005—2013年,省本级占比非常稳定,均值在10%左右,因此地方占比变动的主要原因是市县加总占比的变动。我们认为这从一个侧面说明了省本级在谈判中的灵活性,在中央与地方的税收收入分配比例结构较为固定的前提下,省与市、县之间可进行更频繁的谈判来稳定省本级的占比。

(三)非税收入分级分配

与税收收入的分布情况不同,中央本级在非税收入中的比重最低,平均为18.3%。其他层级的均值由高到低依次为县级32.3%、市本级24.2%、省本级21.4%。与税收收入相比,非税收入更加向下级政府集中。我们推测,这可能是由于地方在非税收入筹集上受到的限制较小,地方又有信息优势,因此尽管三者之间的博弈激烈(分配比例变动剧烈),地方也能在非税收入分配中取得较高的分配份额。

非税收入分级分配的散点图见图4。从图4可见,就整体趋势而言,中央本级为先减后增再减,地方为先增后减再增,省本级为先增后减,市县加总为先减后增。这些变动趋势与税收收入占比的变动趋势有了许多不同。首先,税收收入占比中中央本级占比在2007年之前一直在递增,但非税收入中则持续下降,在2001年前后达到最小值,之后缓慢增长。其次,税收收入占比中省本级一直表现平稳且集中程度很高,但在非税收入中则较为分散且有了更明显的变化。最后,市县加总占比在非税收入中的分布也比税收收入中的分布更为分散,在2005—2008年的变动趋势上两者也截然相反。

图4  非税收入分级分配占比散点图


通过以上对税收收入、非税收入和一般公共预算收入三个口径下各层级分配程度的比较,可以总结出几点规律:第一,在中央本级、省本级、市县加总的收入分权关系中,中央本级在一般公共预算收入、税收收入的分权中有较大权重,市县政府在非税收入分权中有较大权重;第二,一般公共预算收入和税收收入中,省本级的占比很稳定;第三,2008年以来,市县政府的税收收入占比、非税收入占比和一般公共预算收入占比均呈现上升趋势。

(四)四大税种收入分级分配

对税收收入的数据测算表明,中央本级在税收收入的分配中拥有50.4%的份额,占据绝对主导地位。但税收收入仍过于笼统,详细剖析分税状况需要深入到税种内部。增值税、企业所得税、营业税和个人所得税的收入位于税收收入规模中的前列,这四大税种收入也有更充足的市本级和县级数据,使我们能深入探寻市和县在财政收入分配中的地位。四大税种分级分配测算结果分别见图5~图8。

图5 增值税分级分配状况


图6 营业税分级分配状况


图7   企业所得税分级分配状况


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图8  个人所得税分级分配状况


四个主要税种收入的分级分配测算结果表明:第一,四个税种的分成率在不同省份之间存在较大差异。第二,从时间上看,增值税收入和营业税收入的分配较为稳定。受2002年所得税分享改革的影响,企业所得税收入和个人所得税收入的中央本级分成率出现大幅度提升,地方各级分成率大幅度下降。第三,比较四个税种各级分配比例,除营业税外,其他税种均是中央本级占比最高;比较省本级、市本级、县级收入分配比例,增值税收入、营业税收入和个人所得税收入均是县级占比最高,体现了在省以下层级税收收入分配中,税收尽量归属于税源实现地的分配原则。


四、结论

本文结合中国政府间财政关系特点,详细测算多个层级政府、多个口径财政收入的分配指标,根据测算结果,可总结出三个特点:一是在一般公共预算收入、税收收入以及增值税收入、企业所得税收入与个人所得税收入的分配中,分配比例最高的层级都是中央本级;二是在省级及以下层级非税收入、增值税收入、营业税收入和个人所得税收入的分配中,县级占比最大、市本级次之、省本级最小;三是在各个层级中,省本级一般公共预算收入占比稳定性最强。

在数据背后隐含着中国政府间财政关系的重要规律,把握住这些规律,可以开拓出非常丰富的经济研究主题。基于数据测算结果,我们至少可以归纳出两点重要规律。

第一,政府间财政分入分配是弹性分成契约。根据本文对各类财政收入分级分配比例的测算,不论哪种收入,其分配在地方各层级政府都呈现较大的差异性,这从数据上证实了吕冰洋和聂辉华(2014)“中国的分税制本质上是一个弹性的分成合同系统”的判断。按照契约理论,委托人与代理人之间的收入分成受成本、努力、偏好等多种因素的影响,而分成比例又会影响双方各种行为。中国政府间财政收入弹性分成是政府间利益分配的一个重要杠杆,它会对各级政府行为产生深刻影响。

第二,省级政府是研究政府间财政关系的枢纽,在财政收入分配谈判中具有较高灵活性。分税制改革以来,中央政府多次就重要税种的中央本级分配比例进行大幅度调整,导致中央本级相关收入的分配比例变化明显,但是省本级一般公共预算收入和税收收入分配比例依然保持相对稳定。这反映出省级政府具有较高的灵活性,会通过与省以下政府之间的频繁谈判来稳定省本级的收入分配比例,而将财政激励传导给下级政府。本文的测算有助于未来深入研究中国各级政府间的行为及博弈问题,可为未来一系列以财政分权为主题的研究奠定良好的数据基础。


文章来源:《财贸经济》2021年第8期。本文为原文内容精选。