一、研究背景

1978年改革开放以来，中国经济保持了近40年的持续高速增长，创造了世人瞩目的经济奇迹。但与此同时，居民收入差距亦快速增大，分配不公问题十分严峻——由国家统计局公布的数据可知：2003—2017年，中国居民收入基尼系数总体上呈现出先升后降的变化态势，但始终保持在较高的水平上（平均为0.477，见图1）。收入分配差距已成为制约中国经济顺利跨越“中等收入陷阱”的一个重要因素。新时代，中国将“共享发展、共同富裕”提升为国家发展理念——党的十九大历史上第一次将全体人民共同富裕的社会主义本质外化为具体的奋斗目标，指出中国特色社会主义新时代的鲜明特征之一就是不断创造美好生活、逐步实现全体人民共同富裕。因此，如何有效缩小居民收入分配差距成为中国政府和学术界亟需解决的一个重大课题（贾俊雪和孙传辉，2019）。

图1 2003—2017年全国居民人均可支配收入基尼系数

资料来源：国家统计局

目前，大量文献考察了各种因素对中国居民收入分配差距的影响，包括重工业优先发展战略（陈斌开和林毅夫，2013）、国民收入要素分配（白重恩和钱震杰，2009）、行政垄断（岳希明等，2010；武鹏，2011），以及税收政策（徐建炜等，2013；贾俊雪和孙传辉，2019）等。这些研究深入揭示了上述因素对中国居民收入分配差距的影响及其机理，但在一定程度上忽略了一个极为重要的因素——地方政府竞争的影响。作为纵向政府体系中的重要主体，地方政府的竞争性行为无疑会对居民收入分配产生潜在重要影响，这在中国表现得尤为突出。改革开放以来，中国逐步建立起以GDP增长为核心的官员考核晋升体系，赋予了地方政府发展经济的强大动机（Liand Zhou，2005）。为更好地吸引稀缺资源尤其资本（中国劳动力尤其是具有较高人力资本劳动力的跨区流动性较差），地方政府更倾向于采取“重资本、轻劳动”这一增长（效率）导向的收支竞争行为策略，故可能增大居民收入分配差距。显然，深入厘清上述逻辑机理对于深刻认识和理解中国居民收入分配差距形成的深层次制度根源，从而更好地实现分配公平和共享发展具有十分重要的意义。

二、理论分析框架

本文首先构建一个理论分析框架，深入阐释了地方政府竞争对居民收入分配的影响及其逻辑机理，提出核心理论命题；然后以1998—2005年地级市数据和2005年全国1%人口抽样调查数据为基础，利用人均辖区数量刻画地方政府竞争强度，运用工具变量法进行实证检验。研究表明，地方政府竞争增大了居民收入分配差距，不利于分配公平，体现在：若人均辖区数量增加1倍，居民收入基尼系数将增加9.69%。这一不利影响主要源于地方政府竞争（相比于低收入群体而言）更有利于高收入群体的收入增加。进一步的机理检验表明，辖区竞争导致地方政府支出规模扩张，强化了地方政府注重基本建设支出而忽视教育与社会保障等民生性支出的行为偏差；促使地方政府更多依靠转移支付收入来为扩张的支出筹资，以将支出成本更多地通过转移支付这一公共池渠道转嫁给中央和其他辖区政府；也更倾向于利用（税源主要集中于劳动密集型的第三产业、具有较强累退性的）营业税获取自有收入，而尽可能避免对经济具有较大不利影响的企业所得税和增值税等收入的较快增加。这为地方政府竞争对居民收入分配的不利影响提供了一个较好解释，支持了本文的核心理论命题。

图2 地方政府竞争对居民收入分配影响的逻辑机理

三、主要特色

与已有研究相比，本文可能的特色主要体现在以下三个方面。①大量经验研究识别了地方政府的竞争策略及其对地区经济增长和地区差距的影响，本文则重点剖析了地方政府竞争对居民收入分配的影响及其机理，对此类文献进行了有益补充。这不仅有利于更好地认识和理解地方政府竞争的经济影响，也有助于揭示中国居民收入分配差距形成的深层次制度根源。②借鉴Stansel（2005）以及HatfieldandKosec（2013）的做法，本文利用人均辖区数量刻画地方政府竞争强度，这有利于较直观地识别地方政府的收支竞争策略以及二者的交互影响，已有研究则往往聚焦于其中的一种竞争行为。③大样本人口抽样调查数据的使用有利于更好地刻画中国居民收入分配差距，提供地方政府竞争影响居民收入分配的微观经验证据，工具变量法的运用（以方言数量即最小方言片数作为辖区数量的工具变量）也有利于较好地矫正内生性问题。

四、主要结论

在一个分权的多级政府框架下，地方政府的竞争行为策略无疑会对居民收入分配产生潜在重要影响。本文首先构建一个理论分析框架，深入阐释了地方政府竞争对居民收入分配的影响及其逻辑机理，提出核心理论命题；进而以中国1998—2005年地级市数据和2005年全国1%人口抽样调查数据为基础，利用辖区数量刻画地方政府竞争强度，运用工具变量法进行实证检验。

研究表明，地方政府竞争增大了居民收入分配差距，不利于分配公平，体现在：若人均辖区数量增加1倍，居民收入基尼系数将增加9.69%。这一结论具有良好的稳健性。进一步的分析发现，这一不利影响主要源于地方政府竞争更有利于高收入群体的收入增加。原因主要在于：1994年分税制改革采取了财权集中的做法，明显压缩了地方政府“低税负”收入竞争的空间，促使地方政府转向更多运用“高支出”竞争策略；而在以GDP增长为核心的晋升激励下，辖区竞争加剧了地方政府的职能扭曲，强化了其注重基础设施等经济性支出而忽视教育和社会保障等民生性支出的行为倾向；亦促使地方政府更多依靠转移支付收入来为扩张的支出筹资，以将支出成本更多地通过公共池渠道转嫁给中央政府和其他辖区政府；且更倾向于利用（税源主要集中于劳动密集型的第三产业和具有较强累退性的）营业税来获取自有收入，而尽可能避免（对经济具有较大不利影响的）增值税、企业所得税和个人所得税收入的较快增加。这样的收支竞争策略更倾向于增大居民收入分配差距。实证分析较好地证实了上述逻辑机理，支持了本文的核心理论命题。

上述结论有利于更好地认识和理解20世纪90年代中期以来中国居民收入分配差距持续增大的深层次体制根源，对于完善地方政府治理体系以有效促进经济包容性增长、实现分配公平和共享发展具有重要启示。改革开放以来，中国经济实现了长达近40年的持续高速增长，但居民收入分配差距亦持续扩大，成为制约中国经济社会长期可持续发展的重要因素，地方政府以增长（效率）为导向的竞争性行为在其中扮演了极为重要的作用。新时代，为更好地贯彻落实党的十九大提出的“共享发展、共同富裕”这一国家发展理念，迫切需要有效矫正地方政府的竞争性行为，而其中的关键在于地方政府治理体系的完善。

五、政策建议

（1）应持续深化官员考核晋升机制改革。目前，中国尚缺乏较成熟完善的“自下而上”的监督约束机制，因此，“自上而下”的官员考核晋升机制在未来一段较长的时期内仍将发挥无可替代的重要作用。鉴于GDP增长为核心的官员考核晋升体系已不能很好地适应新时代中国特色社会主义的发展需要，中央应持续深化官员考核晋升机制改革，增加社会民生和居民福利相关的绩效考核指标及其权重，促使地方政府官员树立科学的政绩观，更加关注社会民生和居民福利。

（2）应持续深化财税管理体制改革。1994年分税制改革采取了财权上移、事权下放、通过转移支付弥补地方纵向财政失衡的做法，这引发了较严重的道德风险问题，强化了地方政府“高支出”竞争模式，加剧了地方政府职能扭曲。新时代，应持续优化完善财税管理体制，适当下放财权，上移事权，降低转移支付规模，形成一个财权与事权更为匹配的分权格局；优化转移支付结构，增加资金划拨的科学性和透明度，充分发挥转移支付的政策引导作用，促进地方政府职能优化。

（3）应推进构建“向下负责”机制。中国地域辽阔，地区间发展不均衡，不同地区居民的发展诉求存在差异，而且一些民生性指标也很难准确量化，这使得中央很难制定出精确的、完备的、适用范围普遍的多重目标官员考核晋升体系。因此，今后应在继续完善“向上负责”机制的同时引入有效的“向下负责”机制，促使地方政府更加关注民众需求。特别地，应继续加大地方政府预算公开力度，提升预算编制、审批、执行等环节的透明度，使民众能够真正了解财政收入来源和支出用途等情况；运用预算听证等方式让民众参与到预算管理中，增强民众监督。同时，也应持续深化户籍制度改革，保障要素（尤其劳动力）的流动性，为民众“用脚投票”机制的有效发挥创造良好条件。

---

文章来源：《中国工业经济》，2020年第11期。本文为原文节选。