党的十八大以来，随着我国产业结构转型以及供给侧改革的逐步推进，在全球经济下行的影响下，我国经济出现了增速放缓的现象，地方财政收入也不可避免地受到影响。与此同时，我国进入了全面深化改革的新阶段，财政支出和投资项目的范围不断拓宽，地方各级政府用于保障各类民生事业顺利推进、公共事务管理和基础设施建设等方面的项目与资金量不断增加，财政收支矛盾不断加剧。财政是国家治理的基础和重要支柱。地方财政资金与项目作为国家财政支出的主要组成部分，其不仅担负着促进我国区域经济及专项事业发展的责任，而且与国家宏观调控和经济建设有着十分密切的联系。党的十八届三中全会提出，通过改进预算管理制度等构建现代财政制度；2014年的新《预算法》明确规定“规范政府收支行为，强化预算约束，加强对预算的管理和监督，建立健全全面规范、公开透明的预算制度”和“各级预算应当遵循统筹兼顾、勤俭节约、量力而行、讲求绩效和收支平衡的原则”等要求；党的十九大进一步要求建立全面规范透明、标准科学、约束有力的现代预算管理制度。这些都对当前我国财政资金与项目管理方面提出了更严、更高、更科学的要求。近年来，地方财政资金和项目管理利用的效率显著提升，但由于多方面原因，财政资金浪费仍然较为普遍，地方财政资金与项目的效力仍然不足，与建立现代财政制度的要求仍有较大差距。本文试图对我国地方财政资金与项目面临的一些重要问题进行梳理，并借鉴国外成熟经验，提出针对性建议，以期为建立我国现代财政制度提供政策和实践支撑。

（一）地方财政资金

当前，我国地方财政收支主要表现出两个特征。

第一，地方财政收支缺口呈现扩大趋势。1994年分税制改革后，中央集中了一半以上的财权，而事权却不断向地方下放，财权和事权的错配导致地方政府财政收支的不平衡。从图1中可以看出，近三年我国大部分省份的地方财政收支缺口均在50%以上，甚至有部分省份缺口接近或超过80%，全国总体缺口水平接近50%。从地方财政收支缺口的变化来看，相比2017年，在大部分省份，此后两年的地方财政收支缺口呈现不断增加的态势。2020年，受新冠肺炎疫情的影响，我国地方财政收支缺口进一步扩大。

图1 近三年地方财政收支缺口状况

第二，地方财政的自给能力弱，对中央转移支付依赖性强。中央转移支付是补充地方自有财力不足的最重要途径。从图2近三年全国各省份中央转移支付占地方一般公共预算支出的比重可以发现，全国各省份除了北京、上海、江苏、广东等较发达地区可以基本实现财政收支自给以外，其余大部分省份财政支出均需依赖较大比例（35%以上）的中央转移支付。

图2 近三年全国各省中央补助收入占一般公共预算支出比重

自2001年国库集中收付制度实施以来，财政资金运行和管理机制发生了根本性变化，大幅提升了财政资金安全性、规范性和有效性。近十年来，由于我国财政支出绩效管理制度的实施，进一步提高了财政支出效率水平，但要建立现代财政制度，地方财政资金管理仍要克服管理制度本身、观念禁锢等多方面阻碍。目前，我国地方财政资金管理主要存在以下几个问题。

1. 财政预算编制不科学。

一些地方在编制预算时，由于前期准备时间不足，为了降低编制工作量常常采用基数加增长的编制方法。尽管这种方法提高了编制“效率”，但很容易固化财政资金的支出结构，使资金安排与实际需要脱节，增加财政资金被占用的概率。此外，一些地方政府部门及单位在编制预算时缺乏沟通，不同部门对预算项目的理解不同，对项目的全面性和细化程度考虑不够，往往出现项目重复统计、临时追加项目资金等问题。

2. 财政资金“重投入、轻管理”倾向严重。

在一些地区，政府部门及单位领导更关心财政资金的分配与投入，并不太看重财政资金的产出效果，造成了大量财政资金浪费。对于政府财务人员，他们往往只承担财务核算工作，缺乏对财政资金项目的必要了解和专业管理，对财政资金执行的监督和管理并不重视。

3. 不少地方行政单位仍缺乏财务内控制度，执行监管不到位。

健全财务内控制度是财政资金有效执行的重要保障（邓佳璨，2019）。目前，很多地方行政单位的财务内控制度仍不完善，甚至处于既无部门又无人员的状态，资金使用风险突出。特别地，对于一些大型基建项目，其工程款因为审批环节多、使用周期长，造成资金无法按期到账以及被挪用和占用问题。

4. 地方政府财政资金的绩效评价体系不完善，绩效评价效果差。

在绩效评价方面，不同地区间财政绩效评价体系常常缺乏统一标准，这加大了地区间绩效评价结果跨区比较的难度。此外，我国地方财政预决算信息不够详细和全面（仅公布至项级科目），加上绩效管理信息共享度较差，财政资金预算管理与绩效管理之间出现严重脱节；在绩效考核方面，“重投入、轻管理”的观念促使地方在绩效考核时将重点放在了项目立项环节，对财政资金的使用环节管理的积极性较低，出现缺乏项目后续跟踪、没有统计项目的验收结果、审计走形式、财政资金使用情况不及时公开等问题。

（二）地方政府债务

2015年以来，我国地方政府债务规模持续扩大。截至2020年6月，我国地方政府债务余额已达到24.16万亿元，年均增长超过10%，其中，地方政府专项债达11.68万亿元，年均增长超过15%（见图3）。虽然全国整体上地方政府债务规模未超过财政部设定的限额水平，整体负债率在20%上下，但仍有一些省份负债率超过了40%，甚至超出了60%的警戒线，达到了70%（见图4）。从近三年各省地方政府债务负债率的变化来看，绝大部分省份负债率呈现上升趋势。由于地方政府债务偿还通常依赖财政资金，在新冠肺炎疫情冲击下，财政减收将在一定程度上加大我国地方政府债务风险。

图3 2015年以来全国地方政府债务余额发展变化（截至2020年6月）

由上文可知，我国当前地方政府债务风险总体可控，但风险压力却在加大，迫切需要提高地方政府债务管理水平以防范风险的发生。目前，我国地方政府债务，特别是专项债管理方面仍然存在诸多问题，具体表现在以下方面。

图4 近三年全国各省市地方政府债务负债率水平对比

1. 债券的省市县政府责任主体不清，信用评级错位，项目打包发债，地方政府债务存在风险隐患。

一些地方债务举借、使用、偿还本息的基本流程为：市县政府策划筹备项目并向省政府提交融资需求申请；省政府审核、上报、获批后组织全省地方债务发债融资工作，其中债券发行对应项目往往采取多个项目打包发债的方式，并将融得资金转带给市县政府；债券到期后，市县级政府将到期债券本息上缴至省政府性基金预算，由省级财政代为偿还。由此可见，这些地方债务流转过程中存在债券发行、用债、偿还主体相分离的现象，容易导致主体责任辨识不清。债券的信用评级对象错位，市场往往根据省政府的财政情况评估债券风险，最终导致评级结果同质化，大多都是最高级AAA级，不能实际体现市县级政府的真实风险水平，省级政府在无形中为市县级政府做了隐形担保，导致市县级政府的债务风险意识弱化。单笔债券常“肥瘦搭配”，对应多个项目，单一债券对应的不同项目之间存在建设周期、项目方案、施工进度等不同步的情况，若对各项目情况掌握不及时，融资成功后的项目发生风险容易引发连带风险。

2. 债务支持的建设项目筹备不充分。

面对债务额度提前下达和省政府加速新增债券发行的要求，部分地区存在项目准备不充分，对建设项目仓促包装的现象。当前，一些地区推行“特别极简审批”，虽然工程项目筹建进度明显加快，但工程项目财务风险隐患也值得注意。部分项目融资时间与实际开工时间空档期较长。第三方审核机构对项目偿债来源与预期现金流未能实现充分核实与评估。

3. 财政项目变更和退出机制不健全，债券提前偿付机制尚不完善。

部分债务支持项目（尤其是地方市县未做充分准备而匆忙上马的项目）往往由于土地、环境评估等因素出现重大变更，导致项目投资额及内容发生较大变化或原有项目无法实施。但由于债务资金已经到位，而项目退出机制和项目变更机制尚不健全，在一定程度上会造成资金闲置浪费以及资金经济效益较低等问题。与此同时，项目收益周期与债券期限不同步是一种常态化现象。若债券期限早于项目收益回款期限，在债券到期后，项目收益暂时不能偿还到期债券本金时，尚可在债务限额内发行债券周转偿还，项目收入实现后予以归还。但当政府性基金收益以及项目收入提前到位，在目前的债务发行合同中大多没有设置提前偿还条款，会造成项目资金闲置沉淀，造成效率损失。

4. 项目经营现金流弱，债务偿还能力有限。

很多地方已经上马的项目多具有建设周期长，经济效益低的特征，市场化的经营性现金流较弱，土地出让收入在项目偿债来源中仍占有重要地位（樊轶侠，2019）。随着地方债务规模的逐步扩张，未来预期债务与偿债资金来源存在收支矛盾，面临偿债资金链断裂的系统性风险。

（三）政府投资基金

政府投资基金是指由政府出资，并吸引有关地方政府、金融、投资机构和社会资本，以股权或债权等方式投资于创业风险投资机构或新设创业风险投资基金，以支持初创期科技型中小企业的创业和技术创新。近年来，我国各地政府投资基金发展迅速，已成为政府引导企业创新投资的重要方式。据CVSource投中数据统计，从2012年至2018年年底，我国政府投资基金增加了1092只，复合年均增长率为39.09%；政府投资基金自身规模增加了1.78万亿元，复合年均增长68.74%。截至2019年6月，我国各地累计共成立政府投资基金共有1311只，总规模达1.97万亿元，撬动社会资本8.23万亿元（见图5）。同时，政府投资基金存在严重的地区不均衡问题。我国政府投资基金主要分布在华东、华北、华南等区域比较发达的省份，而东北、西北、西南地区则分布较少（见图6）。

图5 2012—2019年上半年全国政府投资基金成立情况

图6 政府投资基金数量和规模排名前10省市占比（截至2019年6月）

随着政府投资基金的快速发展，相关的制度建设和监管措施也不断完善，如规范基金管理、强化政府投资基金绩效管理等。然而，目前政府投资基金管理仍面临突出问题，具体表现在以下方面。

1. 政府投资基金优质项目储备少，专业人才匮乏。

地方政府投资基金投资的对象多为初创期企业，发展规模较小，难以达到政府规定的社会资本投资准入门槛，优质项目储备仍较少（蔡懿，2017）。此外，目前很多地区缺少熟悉股权投资基金的律师事务所等第三方中介机构，无法高效地为市场投资者提供高质量的专业服务。

2. 地方政府投资基金自身定位模糊，存在一定程度的“与民争利”现象。

近年来，各地对政府投资基金的经济效益考核逐步增强，但这会促使政府投资基金与市场化的股权投资基金一同参与到风险小、收益高、退出周期短的优质低风险投资项目竞争中，与自身设立初衷有所背离。这样，盈利能力较强的企业，如地方龙头企业，可以获得政府投资基金的大量投资，而科技型中小企业、初创企业反而由于投资准入门槛限制难以获得融资。

3. 地方各级政府对政府投资资金责任划分不明确，尚未形成比较成熟的风险控制与容错机制。

在部分城市调研中有行政单位反映，目前市县政府基层部门对项目投资中的正常投资风险存在认识不足、经验不足、过于谨慎，唯恐事后担责等现象。

（四）公共服务外包

随着经济全面转型，我国政府尝试借鉴新公共管理运动的经验，将竞争机制引入至公共部门，通过外包（采购）形式为公众提供更为优质高效的服务（吕芳，2019）。从20世纪90年代，深圳市最早在环卫服务领域践行外包策略，之后逐渐延伸至其他地区和领域，并成为当前我国政府提供公共服务的重要方式。到2019年，全国政府服务类采购达9455.6亿元，占全国采购类支出比重的28.6%（见图7）。

尽管近年我国公共服务外包获得了快速发展，但在此过程中也暴露出相关管理制度不健全的问题。当前，我国公共服务外包的制度缺陷突出表现在以下方面。

图7 2019年全国各类政府采购支出的占比情况

1.公共服务外包竞标门槛设置不灵活，初创企业、中小企业难以参与到招标竞标环节，未能充分引入市场优势，易产生行业垄断或滋生寻租行为。政府公共服务外包模式本质上是通过将市场竞争机制引入到公共服务的供给中，实现公共产品供给与市场力量的有机结合，从而降低建设成本，提高公共服务效率。因此，健全的市场机制、具有竞争力的竞标环境是提高公共服务外包质量、建立良好营商环境最根本的保证。由于很多地方绝大部分服务外包企业规模较小，承接和开发大型服务外包项目的能力尚且不足，服务外包产业处于起步阶段，产业竞争力弱，没有形成品牌效应优势。公共服务外包领域缺乏市场性，在很大程度上削弱了地方政府公共服务外包的社会经济效益。地方政府部门为了规避外包项目的风险责任，将竞标的准入门槛设置得过高，导致大量的中小型企业被拒之门外，一方面，在很大程度上浪费了市场资源，导致服务成本的增加；另一方面，会使规模大的企业把持公共服务领域，造成垄断。

2.对于专业性较强的服务项目，外包合同中往往存在模糊条款。承包企业为追求自身利益，可能采取规避手段，不利于政府对公共服务供给的管控。

3. 公共服务外包缺乏有效的事中事后监管与考核机制，政府部门在服务外包后存在“甩包袱”心态，难以保证公共服务质量。

（一）新加坡财政资金预算管理制度

新加坡于1965年独立，成立之初，面临人口少、市场小、资源匮乏的发展困境，不过新加坡通过一系列发展战略，在培育国内产业的同时完善对外开放，获得了世界范围内的优质人才与资源，成功融入国际市场，成为国际事务、运输和金融中心。在此过程中，新加坡十分注重财政资金的预算管理，经过数十年的发展，新加坡在吸收西方发达成功经验的基础上，结合自身的政治经济体制和基本国情，经过不断实践和创新，形成了高效、规范、透明、可持续的财政资金预算管理模式（见图8）。

图8 新加坡财政资金预算管理制度

1. 坚持依法编制执行财政预算，强化财政预算约束。

新加坡的宪法和有关法律对预算编制周期、财政预算案的提出、财政储备的使用、财政部的监督管理权限以及国会、总统的审批权限等一系列问题都做出了明确规定。而且各部门必须力求收支平衡、略有节余，确保年度实际节余控制在预算总额的5%以内，不得超支，否则将受到相应约束性预算惩罚。

2. 通过国库集中收付与核算，确保财政资金全流程监管。

新加坡各部门的法定收入直接缴入国库统一核算，支出由预算统一安排。新加坡财政建立了单一账户体系，各部门机构并没有自己独立的银行账户，财政部只为各部委设立名义账户。每个账户分为经常性开支和发展性支出进行拨款和核算，同一账户内部可以进行项目支出的转账结算。财政部还设立了专门核算机构统一负责各部门财务开支的会计核算，并建立部门资产负债表，核算各部门的实际开支，为年度预算审计提供依据。

3. 将预算硬约束与部门执行自主性有机结合，增加财政资金的灵活性。

2000年，新加坡开始实行预算限额控制，由财政部设定各部委5年（与政府的法定任期一致）的预算支出限额，并与前后6年的平滑GDP增长率挂钩，以减少经济波动的影响，使预算在丰收年和歉收年之间大致均衡。在年度预算执行过程中，各部门在不突破预算限额的前提下，可以在各项目支出间进行灵活替换，自行调节余缺，实现总体平衡。此外，法定机构拥有更大的财务支配权，他们通常可以有自己的法定收入，部委内部机构间发生转账支付可以不必事先经财政部同意。

4. 建立绩效评估机制，促进财政预算科学有效。

新加坡主要通过预算完成比例、目标完成情况和资本化成本等三个方面指标来考核部门的预算执行绩效。其中资本化成本指标于1999年开始实行，也称为净经济价值，即通过核算该部门的资本化成本测量其资源利用的效果。为不断提高本部门的净经济价值，各部门必须努力增加收入减少运作成本或降低资本化成本。各部门年终需要提交简明扼要的预算执行结果报告，内容包括：过去一年执行、运作的重点和成果，资源管理简况，主要执行指标完成情况，下一年和未来五年的目标等，这些都会影响预算执行绩效的评估。

5. 建立财政储备制度，促进财政可持续发展。

新加坡对财政盈余的使用和管理极为严格。宪法赋予总理作为国家财政法定保护人的权利，任何动用过去财政积累盈余都须经总理最后批准，而且每届政府在任期内必须实现财政预算收支平衡，任期内某年度如出现预算赤字必须在后续年份中补充平衡。为增加财政积累，新加坡规定只有税收、法定收费才是当年预算收入来源，财政投资收入等不能用作年度预算支出用途。相应地，新加坡还建立了政府全资的投资公司，这为其财政储备的保值增值发挥了极为重要的作用。

新加坡的财政资金预算管理制度为完善我国地方财政资金管理提供了借鉴。第一，要做到预算硬约束与执行自主性有机结合，在严格遵守财政纪律的前提下，应尝试赋予各部门一定的财政预算调节空间，兼顾总体平衡和局部灵活；第二，努力实现内部立法、司法、行政等监督与外部审计、社会监督的紧密结合，确保财政收支的廉洁透明，利用预算完成比例、目标完成情况等指标完善财政绩效评估体系，依据评估结果适当奖惩，激励各部门勤勉、高效地完成预算任务；第三，可以尝试建立财政储备制度，探索建立财政储备投资基金，允许用历年财政盈余资金参与风险低、收益稳定的股权、不动产、债券和金融工具等方面的投资，以实现财政储备资金的稳定增值。

（二）美国的“循证式”公共服务外包管理模式

20世纪80年代开始，美国地方政府开始大规模推行市场化改革，公共服务外包快速普及。但因政府治理理论的变迁、服务外包本身实施的困难以及对政府服务外包是否真能降低成本、缓解财政压力等质疑，导致这一普及过程并非一帆风顺。如今，虽然美国政府公共服务外包的增量有所减少，但质量却不断提升，这在很大程度上得益于基于证据的公共服务外包“循证式”管理。

所谓循证，就是将政府的政策行动建立在经过严格检验而确立的客观证据之上，以可获得的最佳证据作为政策制定的核心参考依据，帮助人们做出更好的决策（Sanderson,2002；郭晟豪，2020）。信息的供给与使用是提升政府管理有效性的重要前提，将循证的思维运用于公共服务外包，为优化政府公共服务外包管理活动、提升公共服务外包管理的科学性提供了新的动力。美国地方政府公共服务外包的“循证式”管理包括项目评估、预算编制、实施过程监督、结果监测以及目标评估五部分，涵盖项目启动前的识别与准备阶段和项目启动后的实施与评估阶段，这保证项目全生命周期各个环节的科学性。（1）在项目评估中，地方政府会评估即将或正在实施的公共服务外包项目是否以证据（与项目相关的各类客观资料）为基础，实施的成效、项目的效率会如何。地方政府首先会以证据对项目的影响分为积极影响、无影响和消极影响三级，以判断可能产生积极作用的公共项目；其次会根据记载项目名称、描述、启动时间、资金分配、证据评级、预期成效等信息的项目清单综合分析公共项目的回报；最后会对筛选出的项目进行成本收益分析，最终做出决策。（2）在预算编制中，地方政府会利用各种证据，包括业绩数据、评估或审计结果以及专业机构的研究数据为某项公共项目投资数额提供决策信息，尽可能将有限的资金合理地投入到各个公共项目中。（3）在实施过程监督中，部分地方政府建立了包含程序监督、供应商的发展与评估、纠正措施以及持续评估共四个流程的质量保证系统。程序监督主要通过各领域专家组成的质保委员会对供应商进行审核，并对项目全过程进行监督；供应商审核的主要内容是每年评估供应商是否符合相应资质以及是否具有持续服务能力；纠正措施旨在供应商无法有效实施公共项目时提供与其他供应商交流学习的机会和额外培训，若依然无法有效实施，则更换供应商；持续评估指每年对供应商的计划完成率进行评估，低于最低标准的75%，则会启动纠正措施。（4）在结果监测中，许多地方政府都建立了自身的业绩衡量制度，以判断项目是否达到预期效果。结果监测可以帮助决策者跟踪和报告辖区公共项目的关键指标和进展情况，建立监测系统都要从三个方面来考虑：一是制定合理的成果衡量标准，以便对辖区范围内所有的项目进行比较分析；二是完善跟踪和报告结果系统，以收集整理项目的各项数据并对收集到的信息进行分析解读；三是建立内部论坛，及时共享调查数据和分析结果。（5）在目标评估中，地方政府会采用影响评估来研究特定项目或干预措施对特定目标的影响程度。影响评估是一种衡量公共项目有效性的针对性评估工具，可有效识别项目结果的驱动因素，帮助决策者决定何时扩大有效项目，缩减或消除不起作用的项目，重新分配资源以改进有潜力的项目，达到合理利用资源的目的。

公共服务外包的“循证式”管理通过寻求项目严格的证据基础为政府决策提供了科学依据（郭晟豪，2020）。政府可据此将有限的资金投入到更具成本效益、更能产生积极回报的项目中，改善政府对财政资金的使用效率，并促使外包服务产生预期成果。美国公共服务外包的“循证式”管理有诸多可取之处值得借鉴。首先，公共项目证据的源头要广泛，政府内部、外部的证据信息都要有效获取。其次，要对证据的质量进行科学评估，剔除其中无用的甚至是不实的证据信息，并建立制度化的平台将高质量的证据融入公共服务外包项目的各个步骤、各个环节。再次，在公共服务外包项目的评估、预算编制、监督、结果测量以及针对性评价的各流程中，都应重视证据的搜集，并通过制度性建设保证证据到决策的转化率。最后，为提高效率，政府应主动吸纳外部专业机构或智库组织参与循证政策的制定过程，并尝试建立外部机构参与公共服务项目外包的长效机制，同时加强对公共部门内部员工的培训，提高政府职员的专业技能。

（三）美国SBIC基金

政府投资基金的主要宗旨是通过财政资金放大效应，克服市场配置创业投资资本不足的问题。目前，国际上逐步形成三种政府投资基金模式：以美国、以色列等为代表的参股投资模式；以德国为代表的融资担保模式；以英国政府投资基金对创业投资企业的补贴政策为代表的风险补偿模式。其中，美国SBIC基金是目前世界上最经典的参股投资模式政府投资基金之一。

美国中小企业局于1958年成立历史上第一个真正意义的政府投资基金，小企业投资公司（Small Business Investment Company, SBIC）。SBIC是美国历史最悠久、国际影响最大的政府投资基金，为第二次世界大战后美国创业发展和产业升级做出了巨大贡献，英特尔、苹果等知名科技公司在初创时都曾受益于该基金的支持。

SBIC基金支持的对象主要是创业风险投资基金，一般不直接支持中小创业企业，但对政府特别鼓励的产业方向，可以采取跟进投资和股权参与等方式少量参与投资创业企业（丁崇泰，2019）。符合条件的私人投资基金可向中小企业局投资部门提出申请，得到中小企业局投资部门认可后即成为一只SBIC基金。SBIC可以根据保证函向中小企业局申请配套资金，配套资金一般为基金总额的2～3倍。SBIC通过引入财政资金并以市场化机制进行运作，投资于初创期或盈利能力较弱的科技型小企业。同时，通过与资本市场其他功能机构进行合作，充分发挥财政资金的带动效应和集聚效应，有效整合科技、金融、产业资源，推动高新技术产业发展。中小企业局没有规定SBIC基金的具体退出机制，在满足一定年限并返还中小企业局投资担保基金和相关管理费用后，SBIC基金可以市场化选择退出模式。SBIC基金不干预所支持中小创业企业的经营方向和具体项目，而是通过制度设计和政策引导等鼓励其进入国家鼓励的高新技术领域，SBIC基金的管理团队多是来自专业的市场化团队，可保证基金的运行安全和资金的使用效率。SBIC基金可以通过纳斯达克上市、资本市场股权转让、企业并购等多元化的途径实现退出。在基金最后退出的时候，不以盈利为核心目标，而是让利于中小企业和子基金，同时在风险共担方面，对社会资本公平对待，可实现利益共享和风险共担。SBIC基金的具体运营模式如图9所示。

图9 美国SBIC基金运营模式

美国SBIC基金的成功运营为完善我国政府投资基金制度提供了借鉴。首先，在政府投资基金运行中，要强调政府的基础性作用。SBIC基金不仅是中小企业的资金提供者，更是企业转型与产业创新的领航员。为此，政府需要在税收政策与产业政策等方面构建全面的配套扶持政策，确保政府投资基金最大限度地发挥其产业引导和创新领航作用。其次，要选择适合的支持方式。美国资本市场成熟、经济体量庞大，面对如此的市场环境，SBIC基金选择以融资担保为主要的支持方式，帮助企业获取创业资金。然而，对于我国一些地区市场主体体量较小，初创企业融资额较少，达不到发行公司债券的体量标准且在融资担保操作上较为困难的情况，可采取参股、风险补助等方式对初创企业和高新技术企业予以支持。最后，要明确政府投资基金的定位与支持对象。政府投资基金的定位是弥补市场失灵，因此要与以盈利为目的的市场基金区分开来，防止“与民争利”。

（一）完善特殊转移支付制度，实现中央财政资金直达市县和项目主体，确保财政资金直接惠企利民

第一，细化分配流程。借鉴2020年新增赤字和抗疫特别国债的资金拨付相关机制，建立特殊转移支付制度。按照“中央切块、省级细化、备案同意、快速直达”的原则，完善相关资金分配方案。根据各类资金特点，分门别类制定中央补助资金直达流程。为体现地区间的公平，由省级财政部门严格执行财政部规定的适用范围和“资金跟着项目走”的原则，不可“撒胡椒面”，要按因素法切块到具体市县和具体项目，省级本级不能留，细化方案。

第二，实施全链条监控与台账监控，专项账户闭环管理。首先，要实现全链条监控，直达资金监控系统贯穿省、市县财政部门和资金使用管理的相关部门，确保中央财政资金从第一承接部门到资金使用的最末端（企业或居民）的资金分配信息全流程留痕，各级财政部门、资金使用的管理部门要将直达资金的分配使用数据及时传送到监控系统当中。监控系统的设置不改变原有资金拨付有关流程，但对其中的一些痕迹和数据，应制定标准化的数据规范。确保资金下达与监管同步进行，杜绝各级政府弄虚作假、截留挪用、资金沉淀等行为。其次，要推进市县实名台账制。要求市县在省级建立监控体系的基础上，建立细化直观的实名台账。市县有关部门要按照规定去确定企业和人员的名单，要按照确定的名单拨付资金，确保资金精准落到困难企业和老百姓的身上。最后，要在系统中建立预警机制，按照直达市县基层、直接惠企利民的要求，设定预警条件，有不符合要求的部分会自动提醒。

第三，压实地方责任，加强监督问责，实现财政拨付资金的动态监控。首先，要开展中央财政资金专项审计。审计部门应把新增财政资金使用作为审计工作的重点，开展专项审计。由于直达资金的监控系统向审计部门全面开放，审计部门能够及时获取相关信息，能够有效开展审计工作。因此，须制定相关专项审计流程并落实审计工作。其次，市县财政及资金管理部门应定期报告，强化公开公示制度。市县财政部门、资金的管理和使用部门，要按照有关规定进行公开，包括预算的公开、执行情况的公开等。如涉及企业和相关人员的基层单位，还要进行公示，通过公开和公示自觉接受社会的监督。

第四，充分发挥绩效导向，有效提升特殊转移支付资金使用效益。通过实施特殊转移支付资金全过程的动态监管，推进各级政府全流程财政预算绩效管理。首先，将各类特殊转移支付资金纳入绩效管理范畴，加快拟定特殊转移支付资金绩效评价指标体系，对资金分配、拨付、保障、监管、使用成效及社会满意度等方面进行评价，评估结果可作为今后资金安排的参考。其次，相关部门应按照绩效管理有关规定，自行或委托第三方机构对项目资金使用情况开展绩效评价，及时发现存在的问题与不足，为今后相关决策提供资金投入、管理和使用等方面的依据。

（二）推进财政资金与项目管理的体制机制建设

第一，优化财政资金扶持机制。建立公平的市场环境与良好的营商环境，对于确需特殊政策扶持的重点项目，建立各部门联席会议机制，集中审议。逐步减少非战略行业、非重点扶持企业的“一企一策”政策，努力实现财政资金补贴的开放性、普惠性、有效性。

提高财政扶持资金使用效率，根据不同发展阶段、不同类型的企业施以多元化的扶持方式，制定公开的财政资金扶持政策退出规则。对于成长型的企业，可通过成长基金、纾困基金等专项资金支持；对于融资困难的小微企业，可通过贷款贴息、融资担保等方式补贴；对于生产性实体企业，可采取股权投资等方式支持，最大程度满足企业的多元化需求。财政扶持要与贡献度挂钩，建立对赌机制，对企业的扶持政策可视企业贡献情况分阶段落实到位，着力提高扶持资金效果。建立财政扶持政策负面清单，高能耗、高污染、高风险以及列入诚信“黑名单”的企业，不能享受财政扶持政策。

第二，建立财政项目资金的全生命周期管理平台。打破信息壁垒，促进项目参与方信息流和资金流的全流程整合，保证财政项目的事前评估、事中管理和事后监督（包括各阶段风险防范）的一体化、信息化和可视化。一是要尽快推动项目监管立法工作，从制度层面对政府针对财政项目周转信息整合与企业信用信息收集、使用、管理等行为加以规范，为全生命周期管理平台的搭建提供制度支撑。二是明确部门职责，加强统一监管，以财政和发改委等部门作为牵头机构，全面整合地方政府、财政部门、税务部门、审计部门、工商部门、金融部门、企业信息反馈等多部门政策、交易、审核、信用信息，并将各领域的信息统一归集，形成完整的项目推进画像、企业信用画像、企业财务画像、项目风险画像，实现部门间信息共享，打通数据壁垒。三是创新监管技术手段。应用大数据、云计算、区块链、“互联网+监管”等新的技术手段，大力发展第三方征信服务市场，积极利用第三方机构信用信息，实现政府信息与市场信息的共享，为信用监管提供强大技术支撑。

（三）建立完善的政府投资基金管理体系

第一，要树立“尽职免责”原则，建立适当的容错机制。初创企业、创新性企业具有投资期限长、短期收益低、社会资本投资供给不足的特点，政府投资基金在客观上存在较强的投资风险。而设立政府投资基金的初衷也正是解决市场上普遍存在的针对初创企业、创新企业的市场投资失灵问题。因此针对政府投资基金的风险管控应与地方债务风险管理原则予以有效区分，监管思路要从“保本增值”逐步转向“适当容错”，充分正视市场投资风险。要全面树立“尽职免责”的原则，建立适当的容错机制为基金管理者减压，从而充分发挥政府投资基金的产业引导职能，提高政府投资基金的长期经济效益。

第二，建立“多维度、分阶段”的基金管理业绩评价体系，提高政府投资基金的监管效率。不能简单地将基金盈利情况作为绩效考核的评价标准，要建立政府投资基金多维度业绩评价体系，充分考虑投资基金带动本地投资的规模、推动上市项目的数量、推动新兴企业发展的数量、促进当地就业情况、退出后企业的经营状况及政府基金退出的收益等因素。要改变原有固定周期评价考核的监管制度。初创企业、高新技术企业创业投资往往前期投资亏损较大，中后期获取收益。与此同时，不同行业、不同领域的企业投资收益周期往往具有较大差异。因此，投资基金应根据所投资项目的不同阶段设置相应的考核标准，从而在保证投资基金效率与投资规范的前提下更好地体现公平性。建立内部监督和外部审计相结合的双重监管机制。建立完善的内部监督机制，行业专家应深度参与投资决策委员会，从专业角度及时发现、反映基金运营中存在的问题与改进意见。引入独立第三方审计与评价机构，对政府投资基金予以外部评价，评价结果应及时向地方人大以及基金管委会汇报。健全信息披露机制与收入分配制度，提高政府投资基金透明度。

第三，提升基金管理机构的专业水平，建立针对基金管理人员科学有效的激励机制。定期举办产业基金论坛，加强基金管理人员、行业专家、行业企业家、政府市场监管机构和财政部门等沟通交流。对基金管理人员应支付不低于市场平均水平的管理费用，对于投资效益较好的基金项目，政府也可让渡部分收益给予基金管理人员，吸引更加优秀的基金管理人员加入政府投资基金管理团队。

第四，逐步建立完善的基金清算与基金退出机制。从制度层面确认，当基金运作达不到预期时的基金终止、财政资金回拨方式。激活地区股权交易市场，推动地区“新四板”发展，积极打通“新四板”向主板、中小板、创业板和新三板的上市的渠道，丰富企业的融资方式，为政府投资基金退出提供新路径。

（四）不断完善地方债融资和使用管理制度

第一，明晰地方债务主体权责，专项债务要锁定到项目，做到以项目为单位逐个发债。要强化地方债务尤其是项目收益债券的发行主体责任，减少债券发行过程中上级政府的信用背书，弱化隐性担保行为。要加强对市县政府的信用评级和财政实力评估，合理预估各地发债风险与偿债能力。要根据各市县经济发展情况，财力支配能力，并结合各地区债券存量，合理分配债务限额，实行债务全景式、差异化管理。债券要准确对应到特定项目、资产、收益、支出。债券命名进一步细化明确，具体到项目名称、所在县市政府。防止出现“新官不理旧债”、融资平台转贷“吃利差”等现象。

第二，在地方债券发行实践中，逐步摸索建立债券提前偿付机制和项目变更机制。在债券合同中尝试增设提前偿还条款。对于项目提前获得而未至还款周期的偿债资金，应在省人大、财政部门、审计部门的严格监管下，购买AAA级国开金融债、短期国债券等等级高、风险低的金融保值工具，提高资金利用效率。省级政府应提前设计统筹安排方案，当部分地区出现债期错配、短期资金难以偿付时，提供一定的资金流支持，或对预算已安排的债券资金项目通过调度库款支付。加强制度建设，推出项目变故调整执行细则，当项目出现重大变化以致于无法继续实施推进时，有序推动协商债务的债务重组与用途变更工作。

第三，加强优质项目储备，审慎项目选择。各级地方政府要提前做好项目遴选，深入开展前期的规划、科研、土地和环评等工作，丰富项目储备库。对于具有即期盈利性的优质项目，以及暂时未盈利、将来有显著盈利空间的项目都应入库备选。要注意甄别项目属性，从前期项目调研中明确专项债券项目与社会资本合作（PPP）的界限，避免适合商业化运营或PPP方式运营的项目划分至专项债务项目，尽量减小对市场的挤出效应，防止因行政干预等原因降低项目运行效率。项目打包发行时，注意各项目的资金、期限、工程建设等方面的差异和匹配，项目打包发行要遵循市场逻辑和效率准则，不能为融资而搞“搭便车”。

第四，加强信用评级和信息披露，加强绩效考核（吉富星，2020）。建立各类债券相对应的资产审计报告制度，建立地方债券信息管理平台，实现对地方债务风险与信用水平的有效评估、及时反馈，尤其要做到对地方债务偿债资金来源的系统评估。加强项目资产管理，严禁将地方债券对应的资产再次用于地方政府融资平台任何形式的抵押、担保。应实时地关注资金投向，同一债券对应的多个项目应有单独资金账户核算，避免名义资金使用方向与实际不符，防止资金闲置或被挪用，增加融资成本和风险。

（五）切实做好地方政府公共服务外包的制度设计

第一，建立灵活的市场准入机制，打造良好的外包服务市场环境。公共服务外包项目招标门槛实现弹性化，保证供应方的市场竞争程度与竞标招标的准入门槛相适应。对于城市绿化、街道清洁、垃圾清理、城市小型基础设施建设等市场竞争性较强的服务领域，政府应该合理设置门槛，将更多的企业引入到公共服务外包体系中，充分调动中小企业参与公共服务项目的积极性。对于能源供应、医疗保健、社会保障等高层次、服务供给难度大、市场竞争较小的公共管理领域，要合理划定外包范围，充分论证该领域开放外包的必要性、可行性，严格评估开放外包对市场公平性的影响，避免出现外包领域的行业垄断以及“精英捕获”现象。积极推进非盈利承包主体发展，打造良好的外包服务市场环境。

第二，提高公共服务外包合同订立水平，完善外包合同相关领域的制度设计。在公共服务外包管理工作中，需要注意规避下列三方面风险：其一为承包方履行不足或履行不当的风险；其二为作为发包方的政府部门在合同履行过程中的监管不足、管理不到位的责任风险；其三为合同履行中产生的纠纷而救济机制缺位的风险。公共服务外包合同是将市场契约引入到公共服务领域的特殊合同，外包合同的合理设立是有效化解外包服务风险的关键策略。因此，要健全并完善公共服务外包合同在合同内容订立、合同履行监督、合同纠纷化解等领域的相关制度设计，从制度层面、法律层面保证公共服务外包的专业化、制度化、高效化。公共服务外包（尤其是现代科技、信息领域的服务外包）的合同设计具有极高的专业性，需要服务发包人对商务法律、经济市场规律以及现代科技前沿具有较为深刻的理解，这对于作为发包方的政府部门提出了较高水平的挑战。在公共外包服务合同订立过程中，除了与承包商完成合同内容的谈判、协商、评估工作外，必须要有相关领域的专业人才代表政府参与其中。政府应与高水平财经、法律、技术类高校建立高水平、常态化的战略合作关系，建立政府与科研院所、行业专家深度合作的长期咨询机制。政府管理人员与行业专家一道，坚决消除合同中的模糊性条款，保证合同中服务项目的执行规范、技术标准、纠纷化解等核心指标得到明确界定。

第三，杜绝“甩包袱”思维，建立由政府监管系统、行业专家系统、公众意见反馈系统共同组成的多元主体的外包项目全周期绩效评估机制。公共服务外包是服务型政府与现代财政制度建设的重要内容。政府通过公共服务外包这一特殊路径一方面连接承包企业，另一方面连接辖区居民。公共服务外包项目绩效结果与风险水平不仅影响财政资金使用效率，还与人民群众的民生福祉密切相关。因此，公共服务外包的风险评估和绩效考核工作同时具有专业性和公共性的特征。公共服务外包项目的绩效考核与风险评估应保证多方主体的积极参与。

文章来源：《财经智库》2021年第2期。