党的十九大报告指出，中国经济已由高速增长转向高质量增长阶段，并提出要坚决打好防范化解重大风险的攻坚战。“防风险”一直是我国地方政府债务管理的重要目标。2021年中央经济工作会议指出当前中国经济发展面临需求收缩、供给冲击、预期转弱的三重压力。为此，会议提出要保证财政支出强度、实施新的减税降费政策、坚决遏制新增地方政府隐性债务等财政政策要点。然而在现行财政体制下，财政政策为“稳增长”而侧重于减收和增支，政府债务必然会进一步增加。为打破增支、减税和控制债务的“不可能三角”，需要理顺财政金融制度和地方政府举债行为之间的关系，为进一步深化财政体制改革，建立现代财税金融体制打下坚实理论基础。

关于地方政府债务扩张成因，早期研究认为，1994年分税制改革后，地方政府的财政事权和支出责任不匹配（Jin 等，2005；Qian 和 Weingast，1997；Weingast，1995），地方收支失衡刺激了地方政府的举债融资行为（De Mello，2000；丁骋骋和傅勇，2012）；此外，政绩考核下的“为增长而竞争”也促使地方政府扩张债务（Li 和 Zhou，2005；李涛和周业安，2009）。虽然近年来对于地方政府官员的考核模式有所改变，但GDP增长率等经济指标仍然被强调。

随着对地方债务研究的深入，学者们逐渐将地方政府举债背后的财政制度、金融制度以及政府间关系纳入研究框架。相关研究文献主要涉及两个方面内容，且研究结论均存在分歧。第一个方面是财政分权和金融分权对地方政府债务的影响。部分学者认为财政分权和金融分权都会促进地方政府举债（贾俊雪等，2017；李一花和乔栋，2020），毛捷等（2019）指出增加税收分成会提高地方政府扩大债务规模的能力和动机，金融分权则是放松了地方政府的融资约束，成为地方债务扩张的“载体”（陈宝东和邓晓兰，2017）。另一部分学者对这一观点进行了反驳，贺仁龙等（2021）研究发现金融发展促进了地方债务增长，而财政收入分权则提高了地方政府的财政能力，抑制了举债需求。侯世英和宋良荣（2021）则认为财政分权对地方债务具有显著的正向作用，而金融分权会抑制地方政府债务扩张。由此可知，在财政分权、金融分权和地方政府债务的研究框架下，财政分权和金融分权对地方债务的影响存在多元结论，这对深化财税金融领域改革造成了方向性困扰。

第二个方面是政府间竞争对地方政府举债的影响。现有研究普遍采用空间计量方法探究地方政府间竞争关系。冀云阳等（2019）分析发现，标尺竞争使地方政府在举债融资方面存在策略模仿，周边地区的债务增加会刺激本地区举债融资。Hauptmeier等（2012）采用德国城市数据研究发现，相邻地区建设基础设施，会促使本地政府扩大财政支出。洪源等（2020）通过实证分析指出，地方政府间竞争与地方债务增速存在显著的空间正相关性，无论是地方税收竞争、公共投资竞争还是地方引资竞争（郑威等，2017），都显著地促进了地方政府举债融资。然而，将财政状况纳入分析框架后，学者们的研究结论则出现了分歧。曹光宇等（2020）认为当财政压力增大时，地方政府更加倾向于设立融资平台以获取隐性债务资金。王术华（2017）却认为地方财政压力不是导致地方举债竞争的原因。还有部分研究认为地方政府的竞争效率是倒“U”型的（吴俊培等，2017），适度的财政竞争会提升支出效率，过度竞争才会损失效率（刘江会和王功宇，2017），因而政府间竞争对于地方举债的影响也可能是非线性的。

综上所述，现有研究尚未形成一致性的结论，究其原因可以概括为以下两个方面：一是关于地方债务规模测算的指标选取差异较大。例如，贺仁龙等（2021）采用财政支出与收入之差作为地方债务的代理变量，没有考虑未纳入预算管理的隐性负债。毛捷等（2019）利用地级市的城投平台债务数据替代地方政府性债务数据，但是在2014年后国家对城投债进行了较为严格的管控，因此在后续的研究中此指标的可用性逐渐降低。此外，还需要认识到我国政府分为中央、省、市、县、乡等五级政府，从财政管理的角度来看是一级政府对应一级财政（刘尚希和蒋毅，2021），不同层级政府的财力和可动用的资源都是不同的，债务的风险也是差异化的，而现有研究在度量省级或市级地方债务时普遍是“打包式”的（刁伟涛和傅巾益，2019），这样会混淆不同层级政府的风险特征，使分析缺乏针对性。

二是现有研究未充分考虑财政分权与金融分权的关联关系。何德旭和苗文龙（2021）指出财政分权在客观上要求金融分权的程度与其变动相一致，否则二者就会相互冲突，影响金融风险和经济发展质量。由此可知，财政分权和金融分权并非长期处于协同状态，甚至是协同地区与非协同地区并存。但是现有研究忽略了这一点，关于两种分权制度内在关联的讨论仅限于金融分权对财政分权的调节效应，鲜有文献探讨城市层面差异化的财政分权与金融分权特征，更没有区分财政分权与金融分权协同地区与不协同地区对地方政府举债和政府间竞争的差异化影响。

针对以上两个方面，本文将财政分权与金融分权的关系以及地方政府举债行为纳入统一的分析框架，着力拓宽地方债务问题的研究空间。相比现有研究，本文的边际贡献为：一是将地方政府举债分析的主体明确到市级政府，并基于“支出="收入”等式测算了市级政府债务。市级政府既是我国发展地方经济和管理社会事务的具体承担者，也是央地分权博弈的重要参与者。相较于省级政府，市级政府财力孱弱，财政压力相对较大，与同级政府间的竞争也更加激烈。二是对财政分权与金融分权协同关系进行解构，提供了识别财政分权与金融分权协同关系的方法。三是采用计量模型考察了财政分权与金融分权协同城市与非协同城市间差异化的举债行为和非对称的竞争效应。

二、理论分析与研究假设

财政金融制度对于地方经济发展有着深刻的影响，尤其是财政分权和金融分权必然影响地方政府的举债行为。如果地方政府间存在着发展竞争和官员的晋升压力，则会进一步刺激举债动机，导致债务规模不断膨胀，而规模庞大的地方债务不仅会影响财政的可持续性（Ghosh等，2013；Kourtellos等，2013），还会影响金融系统的稳定（Cantore，2017）。虽然现有文献对上述问题进行了分析，并且也认识到财政分权与金融分权制度的重要性，但是却没有充分考察财政分权和金融分权的内在关系和这一关系对地方政府举债行为的影响。基于此，本文对财政分权与金融分权之间的内在关联关系进行研究，并讨论财政分权与金融分权的协同与否对地方政府举债行为的影响，进而得到研究假设。

（一）财政分权与金融分权的协同性与地方政府举债行为

地方政府承担着地方经济发展和社会事务管理的重大责任。财政分权制度下，在地方政府的财政收入难以满足日益增长的支出需求的情况下，为获得支出所需的大量资金，地方政府具有很强的举债冲动。金融分权则可以放松地方政府的融资约束，为其举债融资提供金融系统的支持。在金融分权的作用下，地方政府与地方金融机构的利益紧密关联（徐军伟等，2020），具体表现在土地出让金注入（张莉等，2019；Huang和Du，2018）、税收征管（周世愚，2021）和隐性担保（钟宁桦等，2021）。由于地方政府需要以其自身财力为隐性担保获取金融资金，因此地方政府获取金融资源的多寡往往与其自身财力成正比。何德旭和苗文龙（2016）指出财政分权与金融分权关系密切，两者协同时具有相似性，冲突时表现为差异性，因此财政分权结构变动时需要金融分权的结构变动与其相一致（至少是变动方向应该相同），即财政分权与金融分权相协同；当财政分权与金融分权的结构呈反向变动时，视为金融分权与财政分权相冲突，不利于地方政府进行举债融资。

基于上述分析，本文提出假设1：财政分权与金融分权协同会促进地方政府进行举债融资。与非协同城市相比，协同城市具有更高的地方财政杠杆。

（二）财政分权与金融分权的协同性与地方政府举债竞争

地方政府的举债融资受到两个方面的约束：地方政府的举债能力和地方政府的举债意愿。一般认为，政绩考核压力是地方政府进行债务融资的重要原因（曹婧等，2019；侯世英和宋良荣，2021；Li 和 Zhou，2005）。当一个地区增加财政杠杆扩大债务规模时，意味着其准备加大支出，拉动本地经济增长，周边地区为保证自身在晋升博弈中的优势会采取相应策略扩大债务规模。政府间竞争激发了地方政府举债的积极性（冀云阳等，2019），进而通过金融渠道进行举债（陈宝东和邓晓兰，2017）。韩凤芹和蔡佳颖（2021）通过实证检验发现，政府间竞争加剧了财政分权对地方财政杠杆的正向作用。由此可知，地方政府间竞争会刺激地方政府的举债动机，而地方政府参与政府间举债互动博弈的程度则取决于当地的财政和金融资源。财政分权与金融分权协同地区相比于非协同地区更容易获取债务资金。因此，在地方举债互动博弈中，如果周边地区增加财政杠杆，协同地区会发挥自身融资优势，进一步加大对财政金融资源的获取，参与举债竞争，放大了地方政府举债行为；而非协同地区则受限于财政或金融资源，无法快速通过财政或金融渠道获取信贷资金。

基于上述分析，本文提出假设2：财政分权与金融分权协同会加大地方政府间的举债竞争行为。与非协同城市相比，协同城市的举债竞争反应系数更大，对周边地区的财政杠杆变动更加敏感。

三、模型设定、变量与数据选择

首先，构建面板回归模型，识别财政分权与金融分权协同的城市是否具有更高的财政杠杆，即检验假设H1 是否成立。其次，为检验财政分权与金融分权协同是否加剧了地方政府间举债融资的竞争，即检验假设H2 是否成立。本文借鉴Elhorst 和Fréret（2009）提出的两区制空间计量模型，刻画财政分权与金融分权协同与不协同地区的举债竞争反应系数是否存在显著差异。

本文所选择的原始数据主要来源于历年的《中国统计年鉴》、各省统计年鉴、《中国城市统计年鉴》、《中国城市建设统计年鉴》和Wind 数据库等，大部分数据是由作者整理与计算得到。基于数据的可得性与完整性考虑，本文采用2006—2019 年252 座城市的平衡面板数据。

四、模型估计结果与分析

假设1和假设2均得到了验证，而且结论非常稳健。同时发现在不同地区的经济发展水平和不同时期的样本间，结论存在一定的异质性。

五、结论与政策建议

基于不同的财政分权指标，本文采用变系数面板数据模型估计了样本城市财政分权对金融分权的影响系数，并识别了财政分权与金融分权协同的城市。在此基础上构建和估计了实证模型，以财政分权与金融分权协同的城市为研究对象，考察财政分权与金融分权协同对地方政府举债行为的影响。结果显示，中国不同地级市政府的举债行为存在明显差异，财政分权与金融分权协同城市的财政杠杆显著高于其他城市。地方政府间的竞争策略进一步加剧了这一差异，协同城市的举债竞争反应系数显著高于非协同城市，表明财政分权与金融分权的协同效应能够激发该城市对其相邻地区杠杆率变动的敏感程度。进一步检验发现，对于经济发展水平较高的城市，财政分权与金融分权协同对地方政府举债具有更加明显的助推作用；财政分权与金融分权协同对地方政府举债的影响在2015年前后具有明显差异，2015年开展的地方债务管理改革在一定程度上抑制了地方政府的举债行为。

基于上述研究结果，从防范化解重大风险，更好地理顺财政金融制度与地方政府举债关系的角度考虑，需要做好如下几个方面的工作：第一，建立协同的财政金融互补机制，在着力稳定地方政府财政收入的同时，强化市场在配置金融资源中的决定性地位，减少政府为举债融资而对金融领域过度干预。第二，加强对财政分权与金融分权协同地区的政府债务管理，加强债务绩效管理，特别是要对部分举债需求小，但财政分权与金融分权协同程度较高地区滋生的“盲目借债”行为加以严控。第三，科学制定各领域的事权与支出责任划分清单，使地方政府的财政事权与支出责任相匹配。同时，要加强顶层设计，在中央调控下加强对欠发达地区的转移支付力度，使该地区的财政金融结构趋向协同，发挥财政分权与金融分权协同的融资优势。第四，重视地方政府举债行为的空间效应，避免盲目竞争，加强对地方政府举债的风险管理和责任追究，并将其纳入地方官员的政绩综合考核评价体系，从而规范地方政府的举债融资行为。

文章来源：《财政研究》，2022年第2期。本文为原文节选，点击https://kns.cnki.net/kcms/detail/detail.aspx?dbcode=CJFD&dbname=CJFDAUTO&filename=CZYJ202202007&uniplatform=NZKPT&v=zSOMuuj0AzVfj7U-j483uWwBTDPnERz3V6nR0KWOM5_VW4eOKlOILCEP5Ue4Qx2N获取原文链接。

作者：李桂君 中央财经大学管理科学与工程学院教授，田宗博，中央财经大学管理科学与工程学院博士研究生，白彦锋，中央财经大学财政税务学院院长、教授，人大财税研究所兼职研究员。