研究背景

中央经济工作会议提出，积极的财政政策要提质增效、更可持续。习近平总书记强调“积极的财政政策要大力提质增效，更加注重结构调整。”财政部部长刘昆表示，财政政策“提质增效”，主要是从优化结构和加强管理着眼，进一步完善政策实施机制，向内挖潜，切实提升政策效能和资金效益。刘昆在《求是》杂志撰文指出：“（财政支出要进行）结构调整，通过压一般、保重点，优化财政资金配置。财政支出规模必须与经济社会发展需要相匹配，不受管控的支出扩张既不现实，也会给长远发展留下隐患。在今年财政收支矛盾突出的情况下，必须坚持量入为出，更加注重优化支出结构。……政府要过紧日子，中央财政带头，大幅压减非刚性、非重点项目支出，……；地方财政也要大力压缩一般性支出，坚决把该压的压下来，该减的减下去。压减出来的资金，用于加大对教育、“三农”、疫情防控、三大攻坚战等重点领域的保障力度。”由此可见，当前积极财政政策在财政支出方面的重点在于调整支出结构。那么，对财政支出结构的调整如何影响经济，能否助力积极财政政策提质增效？要回答这一问题，首先要厘清不同类型的财政支出的政策传导机制和效果，进而探索财政支出的结构调整对宏观经济各个变量的影响。

研究发现

李戎和田晓晖发表在《中国工业经济》2021年第2期的论文《财政支出类型、结构性财政政策与积极财政政策提质增效》，从经验事实和理论层面对上述问题进行了深入探讨。

通过构建两部门动态随机一般均衡模型对不同类型的财政支出的宏观经济作用和传导机制加以研究，并且考察结构性财政政策的经济效果。研究发现，不同类型的财政支出扩张对私人部门的经济活动显著不同，并且有着不同的传导机制。

（1）以三公经费为代表的政府消费支出扩张的经济刺激效果不佳，短期和长期财政乘数均小于1，且挤出了居民部门的消费和投资。

（2）由于政府民生支出和居民消费之间的互补性，民生支出的扩张能够提高私人消费的边际效用，从而挤入居民部门的消费，具有较强的经济刺激效果。

（3）政府投资通过增加公共资本，提高企业的边际生产率的方式促进经济增长。但是，通过对财政乘数的计算得知，政府投资的经济刺激效果相比民生支出而言较小，且在短期内能够挤出居民消费。当政府投资对公共资本生产性的边际提高作用较弱或金融加速器效应减弱时，政府投资扩张的有效性会有所减弱。为了确保新增政府投资的政策有效性，投资思路应有所转变，从大规模、全国性的政府投资扩张，转向新基建、新型城镇化等重点领域和公共基础设施较为薄弱的重点区域精准施策。

从不同类型财政支出的经济刺激效果的差异可以看出，调整财政支出结构可以成为积极财政政策提质增效的有力手段。通过减少政府消费支出、增加民生支出的结构性调整能够有效促进经济增长和居民消费，扩大内需；通过将政府消费支出转向政府投资支出的结构性调整有一定经济刺激作用，且具有长期政策效果，但相对于财政支出转向民生领域而言，其短期刺激效果偏弱。

传统的财政支出扩张或者降低税收等财政刺激政策通常具有较高的政策成本。相比较而言，财政支出结构优化调整对政府税收和债务影响较小，政策成本较低。2020年5月，中国共产党中央委员会政治局常务委员会首次提出“构建国内国际双循环相互促进的新发展格局”。习近平总书记也多次强调要“推动形成以国内大循环为主体、国内国际双循环相互促进的新发展格局”。构建“双循环”新发展格局，是基于近年来外部环境和中国经济发展形势的变化提出的重大战略部署，要求扭住扩大内需的战略基点，使经济循环更多依托国内市场。在打造国内大循环的同时，坚持开放，为其他国家提供更广阔的市场，成为吸引国际商品和资源的引力场，推动国内国际双循环的相互促进。对于财政政策来说，如何助力扩大内需是关键。需要指出的是，基于打造“双循环”的扩大内需不是传统的以政府支出扩张拉动内需，而是需要激发居民部门的内需。

研究启示

根据本文的分析，积极财政政策应该从如下几个方面进行结构调整。

（1）财政支出应该进行减少政府消费、增加民生支出的结构调整，以此来有效地促进居民部门的消费。

（2）对于财政支出从政府消费转向政府投资的结构性调整，需要对投资领域和地域有所选择，避免粗放式投资，政府投资要拉动企业的生产率，帮助企业科技创新，使供给体系更加适配国内需求，催生新发展动能，实现依靠创新驱动的经济增长。

（3）从本文的分析可以看出，财政政策的效果不是一成不变的，而是随着经济形势、金融发展状况、基础设施存量和折旧率等变量不断变化的。因此，各级政府部门应时刻跟踪、评估财政政策效果，根据经济发展状况进行财政支出结构调整、优化。总结来说，在当前经济形势下，结构性财政支出调整不会进一步扩大财政收支矛盾。各级政府在政策制定的过程中应以优化财政支出结构为主要手段，积极发挥财政政策的作用，减少三公经费为代表的政府消费支出，因地制宜的调整政府投资支出，积极扩大医疗卫生、教育、社会保障为代表的政府民生支出。在积极财政政策提质增效的同时，一方面可以促进经济增长、平抑国内外压力带来的经济波动，另一方面也可以在新冠肺炎疫情肆虐的特殊时期保障民生、扩大内需，助力打造国内经济大循环、推动国内国际双循环。