岳树民等：完善创新导向的税收制度 发展新质生产力
内容提要：创新通过技术突破推动生产力飞跃，并催生新兴产业与模式、构建新生产关系，为经济赋能。科学合理的税收政策有助于引导资源流向创新领域，助力产业升级。构建促进创新的税收制度，需科学定位、系统规划，完善体系、优化结构、理顺机制、加强法治。具体措施包括：完善增值税以促进资金资源创新配置，优化企业所得税以构建创新激励体系，调整个人所得税以激发科技人才创新活力。同时，建立数字税收体系、促进数字创新发展，创新与强化税收管理、提升税收服务效能。
习近平总书记指出，“生产力是人类社会发展的根本动力，也是一切社会变迁和政治变革的终极原因。高质量发展需要新的生产力理论来指导，而新质生产力已经在实践中形成并展示出对高质量发展的强劲推动力、支撑力，需要我们从理论上进行总结、概括，用以指导新的发展实践。”新质生产力以创新为核心驱动力，以科技创新为核心的发展要素，摆脱了传统经济增长方式和生产力发展路径，实现了技术上的重大突破。这一突破优化了生产要素配置，促进了产业转型升级，使新质生产力呈现出高科技、高效能、高质量特征，与新发展理念高度契合。因此，以创新驱动新质生产力的发展，是推动高质量发展的关键路径。通过持续加强创新，尤其是持续加强科技创新，能够不断激发新质生产力的潜能，推动经济社会朝更高质量、更有效率、更加公平、更可持续的方向发展。这是对新质生产力理论的深化与实践，也是实现高质量发展的必然要求。
然而，创新驱动新质生产力发展并非一蹴而就，它依赖于良好的创新环境、充足的资金支持以及高效的市场机制。其中，税收制度作为筹集财政收入、调节经济的重要手段，在鼓励创新、促进新质生产力发展中能够发挥重要作用。党的二十届三中全会明确提出，要健全有利于高质量发展、社会公平、市场统一的税收制度，这不仅是对当前税收制度改革的明确要求，也为实现创新驱动新质生产力的发展提供了制度保障。在此背景下，探索并完善创新导向的税收制度，以精准施策、高效激励的方式促进新质生产力的发展，成为当前重要的研究课题。本文从创新对发展新质生产力的作用出发，探讨创新导向的税收制度对发展新质生产力影响机制，分析构建创新导向税收制度与政策体系的原则、着力点和目标，最后提出完善税收制度的政策建议。
一、创新是发展新质生产力的核心要素
创新通过技术突破推动生产力实现质的飞跃，同时催生新兴产业、创新商业模式，为经济发展注入新动能，不断推动生产力向更先进质态发展。
（一）创新引领：技术突破与生产力跃升
创新是引领新质生产力发展的重要角色，其中实现技术突破与生产力跃升是两个关键要素。一方面，实现技术革命性突破是发展新质生产力的首要任务。科学技术作为第一生产力，其革新不仅直接提高生产效率和降低生产成本，更能够催生新的生产工具和方法，丰富和扩展生产力的内涵与外延。同时，技术突破还有力推动产业结构优化升级，培育并壮大新兴产业，为经济社会发展注入新的增长动力。另一方面，劳动者、劳动资料、劳动对象及其优化组合的跃升是发展新质生产力的核心力量。劳动者技能的不断提升，能够增强生产过程中的创新能力，更好地适应新技术的要求。同时，劳动资料的现代化与智能化进程加速，能够显著提高生产的灵活性和效率。此外，劳动对象的多样化及高效利用也能够进一步优化资源配置，提高整体生产效率。这三者之间的相互作用和优化组合，形成协同效应，共同推动生产力跃升。
（二）创新驱动：绿色转型与绿色低碳发展
创新是驱动新质生产力发展的重要动能，其中促进绿色转型与绿色低碳发展是两个关键路径。一方面，加速发展方式绿色转型是发展新质生产力的内在要求。“绿色发展是高质量发展的底色，新质生产力本身就是绿色生产力。”因此，推动发展方式的根本性变革，加速向绿色转型，是发展新质生产力的必然选择。科技创新通过降低能源消耗、减少环境污染，并显著提升资源利用效率，在促进传统产业绿色改造的同时，有助于促进形成新兴绿色产业和新型商业模式。新技术突破直接转化为生产力，推动产业朝高效、环保、智能化方向发展，从而催生出具有绿色特征的新质生产力。另一方面，建设绿色低碳循环发展经济体系是发展新质生产力的现实要求。通过科技创新与产业创新的深度融合，将理论与技术上的突破转化为实际生产力，有利于构建绿色驱动的现代产业体系。具体来说，通过推进绿色能源技术的发展、普及绿色制造模式、建立绿色服务体系，以及构建绿色低碳的产业链与供应链，科技创新能够加快构建绿色低碳经济体系的进程，推动经济结构的优化与升级，促进实现经济发展与环境保护的双赢。
（三）创新支撑：构建新型生产关系与助力优质生产要素顺畅流动
创新是支撑新质生产力发展的重要因素，其中构建新型生产关系与促进各类先进生产要素向发展新质生产力集聚是两个关键环节。一方面，新质生产力以其高科技、高效能、高质量的特性，对生产关系提出了新要求。根据马克思主义基本原理，生产关系必须适应生产力的发展要求。新质生产力作为先进生产力的代表，其发展必然需要与之匹配的生产关系来支撑和推动。进一步全面深化改革，特别是经济体制和科技体制的改革，能够打破束缚新质生产力发展的体制机制障碍，优化资源配置，构建起更加灵活、高效、公平的新型生产关系。这不仅有助于实现生产力在技术与业态模式上的革命性突破，还能在管理与制度层面进行深度创新，确保生产关系与生产力发展的动态适应。另一方面，新质生产力的发展依赖于优质生产要素的高效配置与顺畅流动。创新能够打破传统生产要素配置的局限，优化资源配置机制，对促进生产要素流动具有积极作用。通过降低交易成本、提高市场效率，科技创新确保了资金、技术、人才等生产要素能够自由、高效地流向新质生产力发展的关键领域。同时，创新有助于推动政府服务和管理方式的革新，提升政府效能，为生产要素的顺畅流动提供更加便捷、高效的服务环境。
二、税收是实现创新驱动新质生产力发展的重要政策工具
税收作为国家调控经济活动的重要手段和工具，对创新驱动新质生产力发展具有积极作用。科学的税收政策有助于引导资源向创新领域流动，优化生产要素配置，为促进生产力跃升、产业深度转型升级提供必要的支持与保障。
（一）引导资源流动，推动生产要素创新性配置
税收政策对鼓励创新具有重要作用，通过精准施策，引导资源流动，推动生产要素的创新性配置。研发初期阶段，企业资金短缺常成为制约因素，而税收政策通过调整企业成本与收益预期，从而引导社会资本涌向科技创新领域。研发费用税前加计扣除政策可以直接降低研发实际成本，提升研发投资的回报率，进而激发企业的研发热情。同时，高新技术企业享受的所得税税率优惠，能够减轻税负，同时为企业持续创新提供资金支持。此外，绿色税收制度的构建，通过对高污染、高能耗产业征收环境保护税，能够提高其综合成本，倒逼产业转型升级，促进资源朝绿色、可持续方向流动。个人所得税优惠及公司制创业投资企业的税收优惠，则能够分别激励高素质劳动力和资本向科技创新领域的集聚，实现对劳动力、资本等生产要素的重新组合和优化配置，进而提升生产效率。
（二）分担创新风险，增强企业创新信心
科技创新活动具有高风险性，政府通过实施一系列支持政策能够与企业共同承担风险。研发费用税前加计扣除政策能够降低企业的税收负担，还可以为企业分担研发过程中的部分经济风险，从而增强企业面对创新挑战的信心。此外，针对创投企业的税收优惠政策，如按照投资额的一定比例抵扣应纳税所得额，有助于激励创投企业投资高风险但潜力巨大的科技创新项目，为初创企业和创新项目提供必要的资金支持，促进创新生态的良性循环。
（三）鼓励创新成果产业化，加速新质生产力转化
科技成果的产业化是科技创新的最终目标。税收优惠政策有利于加快科技成果转化进程，促进科技成果的市场应用。增值税即征即退政策，将原本由购买方承担的增值税返还给销售企业，从而增大了销售企业的利润空间。因此，这一政策有助于降低高新技术产品的市场售价，提升其市场竞争力，进而加速新技术、新产品的市场渗透。同时，对技术转让所得给予的税收优惠，能够降低企业转让技术成果的成本，激发企业转让技术的积极性，促进科技创新与产业升级的深度融合。
（四）降低创新成本，促进产业深度转型升级
促进产业深度转型升级是发展新质生产力的关键路径。政府通过实施一系列税收优惠政策，如高新技术企业所得税减免、研发费用税前加计扣除、技术转让所得税优惠及国产设备投资抵免等，直接降低企业创新成本，从而促进企业技术革新与设备升级，激发企业的创新活力。同时，税收政策如投资抵免、加速折旧等政策可以引导社会资本向高新技术产业和绿色产业流动，促进产业结构的优化与资源的合理配置。此外，政府通过提供研发补贴、设立创新基金、加大知识产权保护力度等政策，可以进一步降低创新成本，激励企业积极采用新技术、新工艺进行技术改造和升级换代，在提升生产效率和产品质量的同时，促进产业集群的形成与发展。此外，政府通过优化税务服务、简化税务流程，如推行电子税务局、实行一站式服务等，有利于降低企业的管理成本，为企业创造更加良好的创新环境，进一步增强企业的发展信心与竞争力，从而综合推动产业的深度转型升级。
（五）促进高科技人才培养与引进，强化新质生产力人才基础
人才是科技创新与产业升级的重要资源。税收政策在吸引和激励高科技人才方面可以发挥重要作用。具体而言，高新技术企业技术人员获得的股权奖励可以分期缴纳个人所得税，有助于减轻其即时税负压力，提高其获得感。对职务科技成果转化所取得的现金奖励实施个人所得税减免，能够直接增加科技人员的实际收益，进一步激发其创新热情。此外，个人以技术成果投资入股，可享受递延纳税的优惠政策，不仅有助于降低初期投资的经济负担，还能够鼓励技术要素与资本市场的深度融合，为科技成果的转化提供更多可能性。这些税收优惠政策的综合实施，有助于吸引高科技人才向高新技术企业的聚集，为企业创新注入新活力，进而为新质生产力的发展提供人才保障。
三、构建发展新质生产力的创新导向税收政策与制度体系
为精准对接并高效推动新质生产力的发展，需要紧密结合新质生产力的特性，明确推动新质生产力发展的税收原则、聚焦着力点，不断优化税收政策制度组合，形成一套高效协同、能够灵活反馈与及时调整的政策体系与制度体系，为新质生产力的持续成长与创新提供良好的制度与政策环境。
（一）推动新质生产力发展的税收原则和税制构建的着力点
1．税收原则
第一，坚持科学定位与动态调整。为促进新质生产力的发展，制定税收支持政策时需明确税收的定位及其发挥作用的关键点，在此基础上，紧扣新质生产力的本质特征及发展需求，全面考量税收对生产要素配置、收入分配模式、创新投资动力以及产业链与供应链整合的影响机制及力度。鉴于税收功能的局限性和特定的应用场景，应当审慎权衡税收政策尤其是税收优惠政策措施的适用条件和预期效果，避免税收政策措施被过度或不当使用，以确保税收政策能够精准有效。同时，考虑到市场经营活动的发展往往先于政策更新，应当构建一套灵活的反馈与调整机制，确保税收政策能够及时顺应实际情况的变化，精准而有效地支持新质生产力的持续发展。
第二，坚持系统观念。税收政策应与财政政策、货币政策、产业政策、科技政策、教育政策等相互协调、相互配合，形成政策合力。这就要求从全局角度出发，综合考虑税收政策与其他政策的互补性和协同性，以形成推动新质生产力发展的强大合力。同时，税收政策本身也应形成体系，确保不同税种、不同环节的政策措施能够相互衔接、相互配合、协同推进。
第三，坚持财政资源统筹。作为财政资源的重要组成部分，税收需要与政府掌握的其他财政资源（如资产、要素、资金等）进行统筹规划和合理配置。此外，政府还应当根据实际情况选择最有效的政策手段（如财政支出、税收减免、资产调配等），确保财政资源的有效利用和最大化效益，为新质生产力的发展提供资金和资源保障。
第四，坚持激励政策制度化、体系化。为规范、稳定、有效地支持新质生产力的发展，税收政策应当形成制度化、体系化的激励机制。应尽量避免过多的临时性、措施性的“救场”式政策，而是通过构建长期、稳定、系统的政策体系，并不断推进体现激励政策的税收制度逐步成熟定型，为新质生产力的发展提供持续、稳定、长效的制度支持。
2．税制构建的着力点
第一，完善税收制度体系，强化创新激励导向。应构建一套法治化、科学化、创新导向的税收制度体系，确保税收激励政策在促进新质生产力发展中有用、能用、好用、管用。基于发展新质生产力对税制改革的基本要求，完善税收减免制度、管理制度和纳税服务制度，明确税收政策的适用范围和条件，避免企业创新活动承担不当税负，同时通过便捷、高效、透明的纳税服务，保障各项税收政策的落地见效。税收制度体系的完善，将有效引导社会资本向创新领域聚集，激发企业的创新活力，为新质生产力的发展提供强大的制度保障。
第二，优化税制结构，顺应新质生产力发展需求。基于新质生产力的特征，不断优化税制结构，健全税系结构、税种结构、税负结构，科学分布税收课征环节、课征力度，适配新兴产业和新型商业模式的有效运行。应针对科技创新、数字经济、绿色经济等重点领域，更加精准科学地体现税收支持政策，持续推动技术创新和产业升级。同时，对因新质生产力发展而形成的新兴税源，应及时调整优化主要税种征收范围和征税对象，确保税收制度与先进生产力的发展保持同步。
第三，理顺税制运行机制，确保政策效果。应基于新质生产力发展的新形势、新需要完善税收制度的运行机制，包括完善税种征免规定、税基设计、扣除抵扣、税率结构及计缴办法等，以确保税收制度能够适应新质生产力的发展规律、作用特点。通过消除税收制度运行中的堵点、断点、痛点，确保税制运行顺畅无阻，从而更有效地利用税收杠杆调节经济活动，加速科技创新步伐，为新质生产力的发展提供持续的动力。
第四，完备税收法治，营造公平公正的创新环境。“法治是最好的营商环境”。依法治税是税收工作的基本要求，也是实现税收制度稳定性和权威性的必然要求。加强税收法治建设，完善相关法律法规，将税收法定原则落实在税收立法、执法、司法、守法等各个环节，构建公平、公正的税收法律环境，以法律保障促进新质生产力发展的各项税收政策落到实处。
（二）税收制度体系建设的要求
为实现税收制度与经济社会发展之间的良性互动，充分发挥税收职能作用，需要不断进行税制体系和税制结构的优化完善。推动创新驱动新质生产力发展的税收制度体系建设是一个系统工程，需要从税收制度架构、税收政策组合以及支持创新发展长效机制等方面进行持续性的优化完善。
1．完善税收制度架构，为新质生产力发展提供制度基础
构建适应新质生产力发展要求，有利于促进生产要素创新性配置、促进科技创新与产业升级的税收制度体系。一是坚持税制的科学性与稳定性。构建科学稳定的税收制度，确保税收能够持续地合理引导资源配置，降低市场不确定性，为新质生产力发展提供具有确定性的制度环境。这要求税收制度既要反映经济发展规律，又要保持足够的连续性，避免频繁变动对企业创新活动的干扰。二是增强税制的适应性和可预期性。税收制度要较好地适应随着新质生产力发展不断涌现的新业态、新模式、新动能，就需要能够根据技术进步带来的新变化对税制进行适应性调整，而这种调整优化的方向和路径是可预期的，是顺应创新活动和产业升级规律的，从而使企业可以持续地朝着既定的发展方向和目标推进。三是优化营商环境。营造有利于科技创新和产业融合的税收营商环境，通过简化办税流程、降低税收遵从成本等措施，保护市场主体的创新活力，加速新质生产力的培育。
2．优化税收政策组合，助力新质生产力发展
为更好地促进新质生产力发展，突出政策导向性，需要优化税收政策组合，完善税收的制度激励、导向与支撑作用。一是坚持普惠与特惠相结合。税收优惠政策是促进创新的重要手段，但需要正确认识税收优惠的作用和局限性，在规范税收优惠的同时，增强对重点领域和关键环节的政策支持。应着力构建以机制普惠为基础、以减免优惠为补充的激励体系，确保税收支持政策既广泛覆盖创新活动，以增强政策的公平性和透明度，又针对特定行业、人员及活动实施精准优惠，以激发市场活力。二是兼顾制度型与措施型减税。建立以制度型减税为核心，灵活的措施型减税为辅助的优惠政策体系。制度型减税因其规范性和持续性，能够为科技创新提供一个稳定且可预期的税收环境；而措施型减税则作为短期应对手段，用于缓解特定时期或情境下的经济压力，但需警惕其长期化可能对税收制度稳定性造成的负面影响。三是坚持结构性减税策略。实施有增有减的结构性减税，对科技创新、绿色经济等新兴产业给予税收优惠，对高污染、高能耗行业实施适当增加税负的政策，引导资源朝高效、清洁、可持续的方向发展，推动产业深度转型升级。
3．构建长效机制，保障新质生产力持续发展
为持续推动新质生产力发展，需要构建一套涵盖税收激励、政策引导及制度保障的长效机制。一是深度融合创新激励机制与税收制度。在税收制度设计中深度融入创新激励机制，确保税收政策能够精准对接新质生产力的发展规律与特点，促进科技成果的转化和应用。二是平衡各方利益，协同推进。税收政策的制定出台，应全面审视并平衡企业需求与政策目标，尤其是关注绩效考核等管理实践对创新活动的影响，通过协调各方利益，确保税收政策能够发挥最大效能。
四、完善创新导向税收制度以发展新质生产力的具体举措
（一）深化增值税改革，促进资源创新性配置
创新是推动新质生产力发展的核心动力，而增值税作为覆盖面最广的商品税，其改革对促进生产要素创新性配置、优化资源配置以及推动产业深度转型升级具有重要作用。一是强化增值税的中性特征，在维护市场公平竞争的同时，不干扰企业的正常经营决策，这是确保税制的公平与效率，激发市场竞争活力、推动创新发展的必然要求。二是完善增值税进项抵扣与退税机制，以切实减轻企业税负并促进科技创新。深化消费者对增值税价外税特性的理解，确保企业能充分、准确地抵扣进项税额，降低实际税负。同时，进一步扩大全面留抵退税政策的覆盖范围，特别关注高新技术企业和在关键领域及重点环节加大研发投入的制造业企业，通过简化退税流程、缩短退税周期，保障企业现金流充裕。三是为促进产学研深度合作，给予参与合作的企业、高校和科研机构增值税优惠，加速科技成果的转化应用。
在改革完善增值税的同时，发挥好消费税在增值税普遍征收基础上进行特殊调节的作用，将消费税与增值税的改革结合起来，形成协同效应，共同促进消费创新和新质生产力发展。应当适时且有针对性地扩大消费税的征收范围，将更多高耗能、高污染产品纳入其中，合理调整税率水平，形成更为科学合理的税率结构。通过调整优化消费税，可以引导企业转型升级，促进节约资源和保护环境，同时鼓励消费者选择绿色、低碳、环保的产品和服务，为新质生产力的发展创造更加健康、可持续的消费环境。
（二）优化企业所得税制度，构建创新激励体系
在当前经济转型和科技进步的关键时期，发挥企业在创新过程中的主导作用至关重要。优化企业所得税制度是激励企业创新的关键点之一，也是引导生产要素向创新领域流动、促进产业深度转型升级的重要手段。一是对重点领域和关键环节，加大靶向性优惠政策的力度。提高研发费用税前加计扣除比例，对“研发费用”包含的项目进行优化，简化完善加计扣除方法，激发企业加大研发投入的积极性；延长企业亏损结转年限，缓解企业创新活动的财务压力；研究探索在部分研发活动较多的科技型中小企业进行当年亏损向前结转弥补的试点，更好地为科技企业提供资金支持；积极推进企业计提科技研发风险准备金制度。二是探索建立创新成果转化的税收激励机制，对成功将研发成果转化为产品或服务的企业以及推动成果转化的平台企业，给予一定期限的税收减免，以促进科技成果的市场化应用。三是加大对企业培养高素质员工的支持力度。提高高科技企业，特别是中小高科技企业的职工教育经费、职工培训费税前扣除比例和使用范围，对技术迭代更新速度快的行业可以按实际发生额在税前扣除职工相关培训费用。
（三）完善个人所得税制度，激发科技人才的创新活力
人才是创新的根本，也是生产要素中最活跃的部分，应进一步完善科技人才税收激励政策，吸引人才、留住人才，激发人才的创新活力。一是实施更为精准的激励政策。对企业给予重大科技成果研发人员的奖励，年度奖金在一定数额以内的部分给予免税或税负超过一定比例实行税收返还；对重大科技成果以股份或出资比例等股权形式给予相关人员的奖励，按市场公允价值确定的股权总价格在一定数额以内的部分免税。二是鼓励科技人才向欠发达地区、人才短缺地区流动。发展新质生产力不能追求单一模式，而应当因地制宜，充分考虑各地区的特点与实际情况。对欠发达地区、人才短缺地区引进的科技人才、跨地区合作人才，政府可以加大税收支持力度，给予其一定年限的个人所得税减免，或者根据其实际贡献情况给予相应的税收返还，以营造更加有利于人才集聚与创新的税收环境。
（四）进一步完善绿色税制，引导绿色创新与发展
绿色发展是新质生产力的重要方向，也是产业深度转型升级的必然选择。税收制度应发挥引导作用，促进绿色创新与发展。应当进一步优化和完善绿色税制，特别是资源税和环境保护税。通过适当提高税率、扩大征税范围，引导企业节约资源、减少污染排放。同时，要加大对绿色生产、绿色服务的支持力度，对采用环保技术、提高资源利用效率的企业给予税收减免等优惠政策，激励其进行绿色创新。应当加大全面绿化税制的力度，剔除各税种中不利于或有违绿色发展的因素，确保绿色税收政策的有效性和可持续性，为绿色发展提供坚实的税收保障，推动经济向绿色低碳转型。
（五）建立与数字经济相适配的数字税收体系，促进数字创新发展
数字经济是新质生产力的重要组成部分，也是产业深度转型升级的新引擎。为了适应和引领数字经济的发展，必须建立与之相适配的税收体系。一是深入分析数字经济的交易特性，科学界定税基、征税对象、纳税环节、纳税人以及税率等税制要素，确保税制的合理性和有效性。二是根据数字经济带来的产业结构变化，调整并优化商品税与所得税结构，确保数字经济中新兴产业的税制要素设定合理。三是研究制定专门的税收政策，对数据资源的生产、交易及应用进行规范，避免税制不适配带来的税负畸轻畸重和非公平竞争。四是关注传统产业向数字化转型过程中的税收问题，确保税收负担的合理分配，避免对数字化转型造成不必要的阻碍。
（六）创新与强化税收管理，提升服务效能并促进创新
税收管理的创新与强化是确保税收制度有效实施并促进创新的关键。一是搭建数字经济税收监管平台，利用大数据、人工智能等先进技术实现对数字经济下交易活动的实时监控和分析，及时发现和解决税制运行中存在的问题，确保税收收入的稳定增长。二是加强税收征管能力建设，确保税收政策得到有效实施；优化纳税服务流程，简化办税程序，提高办税效率，以便捷、高效的纳税服务提升税收征管效能。三是加大税收政策的宣传和培训力度，帮助纳税人更好地理解和运用税收政策，降低遵从成本，提升政策效果。
文章来源于《国家税务总局税务干部学院学报》2025年第1期；本文作者：岳树民，中国人民大学财政金融学院教授、财税研究所高级研究员；杜爽，中国社会科学院财经战略研究院助理研究员
