17 世纪确立的清朝统治历经数十年的经营,终于出现康乾盛世, 创造了繁荣的物质文明。及至乾嘉之际, 由盛及衰, 走向了一蹶不振、为西方列强所宰割的悲惨境地。这种社会变迁的决定因素究竟是什么, 引起了学者无尽的思索。本文拟从财政收支关系的角度, 指出清代社会存在的制度性缺陷, 对乾嘉之际由盛及衰的根源进行探讨。

一、不完全财政体制及其内涵

清政府在财政支出方面所确立的范围是由财政经制来体现的。“国家出入有经, 用度有制” , 所谓“经制” , 是指国家每年正常的财政收支都有相对固定的额度, 并由《会典》、《则例》等法典式文献予以规定。无论社会经济情况发生怎样的变化, 均不得突破经制所规定的支出范围和额度。这种经制所限定的财政支出范围和额度, 并未完全为中央和地方各项事务的经常性用度提供充足的财力保证。事实上, 中央和地方许多行政事务的经常性开支都被排出在经制所规定的支出范围之外。这些未列入财政支出的部分在实际开支中, 只能谋求财政外的其他途径来解决。这种不能因事设费、在制度上即存在支出缺口的财政, 我们称之为不完全财政。

不完全财政在清代支出制度方面的主要表现, 是官吏薪俸的低微、地方公费的缺乏和军费开支的不足。

清代官俸之薄, 人称“亘古未有” 。清初定立官员薪俸时, 沿袭的是明代的低俸禄制度。几经变更, 康熙八年(1669 年)形成定例, 按官员品级支给俸禄。据此, 正从一品薪银为180 两,禄米80 斛;而七品县令俸银仅45 两, 禄米45斛。康熙八年, 御史赵璟对此提出质疑, “ … …若以知县论之, 计每月支俸3 两零, 一家一日,粗食安饱, 兼喂马匹, 亦得费银五六钱, 一月俸不足五六日之费, 尚有二十余日将忍饥不食乎?”雍正年间, 工部左侍郎郝林在奏折中也说:“查例年旧例, 在京汉官, 自一二品以至八九品,每年俸米俱关十二石, 人口少者, 或足四个月之用, 人口多者, 仅足两个月之用, 其余月份俱费拮据。自皇上御极以来, 大小臣工无不谨凛奉法, 兼之内外隔绝, 无复馈遗之事, 饔餮之计,实有不能自给者。” 清政府在财政支出方面没有给官员薪俸予以合理的安排, 存在很大的缺口。

在地方公费方面, 同样缺乏相应的财政支出安排。在明代, 地方政府除了田赋的存留部分可以自行支配外, 各种差役折银也不上交中央, 地方政府有较充足的财源以办理地方事务。而在清初, 为取得统一战争的胜利, 采取了集聚财力于中央的严厉措施, 一方面大量裁扣地方存留银两上解中央以充军费, 一方面在赋役合一运动中各种差役折银也纳入起运的范围。这种中央和地方在经费使用方面所形成的格局, 并没有随着战争的结束而有所改变, 中央政府反而将其作为经制沿袭下去, 影响到此后各个时期。地方官员有各种行政事务和中央各部所差派的事项必须办理,但均缺乏相应的财政经费安排, 形成很大的缺口。康熙帝已意识到这一问题的严重。康熙二十五年二月二十九日, 他对大学士等称, “直隶各省存留钱粮, 原系预备本处地方各项支发, 遇有缓急需用, 便于通融接济, 以纾民力。今若再行裁减, 恐支应不敷, 致借端科派, 重累小民。” 但在存留的裁与不裁的执行上, 中央主管部门从自身的职守出发多置地方的利益于不顾, 即使康熙注意到存留的必要, 但实际上仍实行大量裁减以壮大中央的财力。康熙五十六年五月初七日康熙在对大学士马齐等的谈话中也说, “从前各省俱有存留钱粮, 有此项钱粮公事费用, 于地方百姓大有裨益。不知何年入于应解项下交解交矣。”地方经费因此长期虚悬。

军费开支方面, 清代前期的常额军费, 只有兵饷马乾由国家财政支销。事实上, 在官兵俸饷、马乾、米折等的支销之外, 尚有许多经常的不可或缺的支销, 按其性质也应当归入常额军费的范围。这部分费用主要包括兵器制造之费、武职养廉与红白事例之费等等。这些项目的绝大部分经费, 都未列入财政支出的范围, 而是由清朝地方政府筹措。以船舰、火炮等大型兵器的制造修缮之费为例, 其经费来源便包括五个途径:(1)在汇入地丁项下的兵器加征银内动支。(2)在地方耗羡存公银内动支。(3)在地方藩库银内动支。(4)在地方官员的捐俸以及官商士民的捐助等银内动支。(5)在兵饷朋扣银内动支。除了(1)(3)两项可以算是从税收款项中支出外, 其他各项均在财政范围外谋求经费来源。此外, 如武职养廉的经费来源, 乾隆四十六年设定绿营武职养廉之时即明确规定, 武职养廉银两, 在耗羡盈余及一切闲散银内尽数动支。如有不敷, 或须动用正项, 奏明请旨。这从清政府财政的经制范围来看, 也在初定的财政之外。由此可见清代常额军费开支在财政上所存在的缺口。

关于战时军费的报销, 清朝规定有所谓正销与外销的区别。“正销” 是指按照军需则例或报销成案而奏销的款项; “外销” 是指费用超过例案所规定的限额, 又没有特旨恩准的款项, 所谓“实用有据, 核于成例不符, 归入外销” 。凡列入外销的款项, 除非蒙特旨豁免, 一般情况下不得在国家财政内报销, 而由承办军需官员或用兵地方官员分摊, 或称“摊捐” , 或称“摊扣” 、“ 分赔” 。每次战争的军费不能在国家财政内报销之款, 一般数额都很大, 占报销之款的10 %甚至更多, 道光十二年镇压湘粤瑶民起义之役的外销款额, 竟占实用军费的1/2 。外销之款的归款方式, 除有关官员摊捐外, 还有绅商报效归款和加征“帮贴银” 两个途径。加征帮贴银是更直接地把战争经费放在百姓头上。这些战时军费的支出均是实用有据, 当支而不予在财政内安排的。

薪俸的低微、地方公费的缺乏和军费支出的不足构成清前期不完全财政体制的主要内容。这些经费不可缺少, 不能在财政支出中获得来源,便必然谋求其他弥补的途径, 并进而对正额赋税征收产生影响。

二、民众负担加重与国家税收失控

不完全财政的特点是在财政支出上当支而不支, 形成财政支出缺口。那么要按照清政府的命令完成各项缺乏经费安排的事务, 便必须谋求其他的筹措经费途径。正是这种情况衍生出一系列的弊端。

首先, 官员俸禄低微, 促使官员在施政过程中贪污行贿、额外苛索。由于官吏俸薪菲薄,“不取之百姓, 势必饥寒。若督抚势必取之下属,所以禁贪而愈贪也。夫初任不得已略贪赃, 赖赃以足日用, 及日久赃多, 自知罪已莫赎, 反恣大贪。下官贿以塞上司之口, 上司受赃以庇下官之贪, 上下相蒙, 打成一片。”关于这种因俸禄低微引起的贪取行径之性质, 或称“官俸既薄, 而庶人之在官者, 薪工亦随之亦薄。禄不足以代其耕无论矣, 而纸张之给价, 几于有名无实。论者所以有以弊养人之说。而不知弊之徇于私者, 谓之弊。逼于势者, 不得谓之弊。” 由于这种贪取行径有“逼于势” 的借口, 其危害便严重而难以消除。

其次, 地方公费的缺乏和军费供给的不足,必须由地方官员及有关军务官员设法解决。如何设法? 张玉书在《请杜设法名色疏》中称, “盖每年正供赋额, 各有抵销, 遇有别项费用, 部臣辄请敕该督抚酌量设法, 不得动用正项钱粮。在部臣之意, 原以各省事难遥度, 须本地方官从长商榷, 庶无贻累小民, 法非不善。但百姓除正供粮税外, 别无余物可以设法。名为设法, 实则加派而已。夫额外因事量增, 原应一时不得已之用。独是部文一下, 贪婪官吏借端侵渔, 本应设处者十之一, 而私派者已十之五。百姓但见奉部文转行, 不敢复向有司问多寡之数。” 其筹款办法, 就是向百姓直接加征。军费供给不足, 由有关军务官员摊赔, 官员的职守是治兵, 其应付摊赔的办法也只有向地方勒索, 负担最后仍然落在百姓的身上。财政支出不足, 使得官员在筹措地方公务经费和军费时不得不越轨犯禁, 败坏官风, 同时引起社会矛盾的加剧。

不完全财政对清朝政府的行政来说, 造成两方面的后果。一方面, 地方官将为了完成职守应付各方面的支应谋求非法的经费筹措途径, 对中央政府的有关法律条规形成冲击。由于有较正当的理由, 他们的私自征取对中央政府形成倒逼之势, 使清廷在政策执行和管理上被迫放松。比如在地方文官方面, 以耗羡为填补私囊的行为, 清廷最初是严行禁止, 继而是加以默认, 最后是以耗羡归公和养廉银制度的建立加以有条件地限制, 并在制度上加以承认。这种相互作用的机制, 便使清朝政府在政策的执行上, 法不行, 行不果。虽然反复宣称禁止加派, 禁止挪用, 但加派浮收和挪移之弊, 仍行泛滥, 且日益恶化。另一方面, 由于地方官将自行加派浮收的泛滥, 影响了地丁正额赋税的征足和完纳, 造成清廷赋税征收失控。因为百姓的负担能力在一定条件下保持在特定的水平, 地方官将勒派浮收, 人民的脂膏已尽, 便无力完纳正赋。官员挪用地丁钱粮,国赋正课也不能如数完解。两者都形成亏空, 对于国家财政造成最直接的威胁。

清政府赋税征解亏空拖欠的情况无时不有,自嘉庆时更加恶化。嘉庆五年正月壬戍上谕各省督抚称, “大抵州县亏空, 不畏上司盘查, 而畏后任接手。……然此皆向来之弊, 非近年情形。近年则新旧交相联络, 明目张胆, 不特任内亏空未能弥补, 竟有本无亏空反从库中提出带去, 名曰做亏空。竟移交后任, 后任若不肯接收, 则监交之员两边说合, 设立议单。其不肯说合者, 又令写具欠券, 公同书押, 以国家仓库作为交易。实属从来未有之创举。”

赋税征收中, 积欠也越来越多。嘉庆五年正月丙寅上谕内阁称, “据户部奏, 各省积欠自嘉庆三四年以来, 不下二千余万。” 地方官吏在赋税征解上敢于向中央提出挑战, 缘在有地方急需的借口。清政府的赋税征收和递解在这时已完全失控了。道光时这一情况更加严重。清朝财政已陷入难以自拔的困境。

以上分析表明, 财政的不完全特性助长了加派浮收的泛滥, 并使清政府在政策上对这种不合法的行为作出让步, 人民的实际负担由此一层一层地累积起来, 日形加重。另一方面, 由于各级官吏向人民私行巧取, 耗尽百姓的脂膏, 使百姓无力完纳国家正赋, 赋税征收失控, 国家财政陷入困境。国家政权与基层百姓交受其困。

三、养廉银制度的补救之道

在清初, 地方官员都把弥补财政供给不足所形成缺口的途径, 渐渐集中在火耗的征取上。火耗的由来及其病民情形, 顾炎武在《钱粮论》文中称, “原夫耗之所生, 以一州县之赋繁矣, 户户而收之, 铢铢而纳之, 不可以琐细上诸司府,是不得不资于火, 有火则必有耗。所谓耗者, 特百之一二而已。有贱大夫焉, 以为额外之征不免于吏议, 择人而食, 未足厌其贪婪, 于是藉火耗之名为巧取之术。” 火耗名目, 为官员苛索勒取提供了名正言顺的便利途径。

官俸的低微, “不足以代耕” , 使得地方官吏已不把俸银当一回事了。康熙十五年, 由于从事平定三藩之乱的缘故, 清廷停发府州县官的俸银, 府州县官照样办事, 并未提出抗议。因为地方官需要的钱太多, 足额发俸也不解决问题, 不发俸关系也不大, 反正他们都要从各个方面去搜刮银两, 征收火耗是捞取银两的主要途径。康熙二十八年九月十二日, 新任浙闽总督兴永朝陛见, “上问曰:`湖南所收火耗何如?' 兴永朝奏曰:`臣严禁裁革, 已减七八分矣。臣焉敢欺皇上? 若断绝外官火耗, 则外任实不能度日' 。上曰`然' 。” 康熙帝也直接承认在外职官的日常生计和用度必有赖于火耗。

地方经费缺乏财政来源, 使地方各级官府侵挪正项钱粮, 导致钱粮亏空。地方官为了弥补亏空, 又把目光转向火耗。康熙六十一年十月, 康熙上谕称, “ ……火耗一项, 特以州县官供应甚多, 故于正项之外, 略加些微, 以助常俸所不足, 原属私事。若公然如其所请, 听其加添, 则必致与正项一例催征, 将肆无忌惮矣。” 康熙默认加添火耗, 只是不愿承担加添之责, 把它作为公开的政策。

雍正即位, 便着手整顿财政。地方官在以耗羡弥补亏空的同时, 倡议耗羡归公。雍正二年(1724 年)七月初六日, 雍正帝颁谕在全国范围实行耗羡归公。耗羡归公完补亏空后, 主要用于弥补官俸和公费的不足。雍正二年, 山西布政使高成龄等议覆提解耗羡, 奉旨准行后, 从归公耗羡中支给各官养廉银两便合法化, 各直省相继办理, 从而建立起养廉银制度。自总督至知县各级官吏, 都根据事务的繁简, 确定了支给数额不等的养廉银。比正俸多数十上百倍。 乾隆年间, 京官、武职都给予相应的养廉银。

养廉银制度所起的作用, 首先是改变了长期以来各级官府公私费用无所出的不正常情况。关于此点, 或称“ 地方经费也因而明确化, 预算化, 这在实施地方行政方面, 可说是一大进步” 。 但它还有一个重要的作用, 在耗羡归公改革中, 各省普遍降低了耗羡的分数, 而在养廉银制度建立的同时, 规定各级官吏除俸给与养廉银以外, 原则上不得别有所取, 对各项陋规进行了查禁和裁革, 使长期以来漫无限制的私征加派受到了约束。

在雍正眼里, 归公耗羡仍是财政范围外的项目, 而且其开支的地方公用也是地方官的私事,所以雍正帝在位期间始终强调不能把耗羡与正项混为一谈。

随着时间的流逝, 雍正不希望看到的情况终于出现了。乾隆五年正月乙丑上谕内阁称, “ 国家一应赋税, 无论正杂羡余, 凡征之官府者, 均系出之闾阎。……耗羡不同正项, 从前原未定有章程。……户部可行文各省督抚, 将地方必需公费, 分晰款项, 立定章程, 报部核明汇奏存案。… …造册咨送户部核销。” 中央财政主管部门户部直接干预耗羡收支, 在管理上把耗羡视为正项。乾隆七年在廷试策题中, 即以耗羡为主题,要应试文士提出意见。 经过这年大学士九卿及各省督抚的讨论, 也把雍正作为权宜之计的耗羡归公作为永久的定制确立下来。

这种耗羡管理和性质上的变化, 使得它的作用也发生了变化。归公耗羡原为养廉经费, 而现在它起不到养廉的作用了。乾隆十年孙嘉淦论及这一情形时称, “今随同地丁钱粮报销, 则与正供不复能有差别, 而凡地方公事之不容已而又不准销者, 必须赔垫, 上司赔则取偿于属员, 而馈送之路开;属员赔则取偿于百姓, 而重戥征收因公科敛之端起。然则耗成正项, 耗外加耗之弊,虽峻防之, 其流有所不能止也。” 这样一来, 官员们将养廉银作为个人收入全数装入私囊, 地方公费又至虚悬。雍正让各直省督抚“自行度量”的耗羡征用, 这时在中央部门的严格监管之下,地方失去了任何灵活性, 又把目光转向加派, 形成耗外之耗。

所以, 耗羡归公和养廉银制度只在一定条件下弥补了不完全财政所形成的支出缺口。随着耗羡管理和性质的变化, 这个缺口又有增大的趋势。

在乾隆中期以后, 在赋税定额化的条件下,由于物价上涨, 清政府财政支出缺口更形加大。不仅原已存在的俸薪、地方公费和军费供给不足更趋严重, 而且原来财政支出充足的部分也因物价上涨、经费有常形成新的缺口。 这种物价上涨, 首先是使养廉银的作用更近于无。货币贬值, 养廉银所代表的价值减少, 更无补于薪俸之薄与地方公费的缺乏。其次, “河工料价军需口粮之属” , 在开支方面, 所需经费额增大。而财政供给则因“赋税之入, 不能以其币轻而益之”不能相应扩大, 便造成新的财政支出缺口。不完全财政使民众负担加重和国家税收失控的新一轮恶性循环又开始了。

四、专制制度与时势变迁

不完全财政造成的民众负担加重和国家税收失控, 最后集中表现在吏治的败坏上。从官员个体的行为来看, 贪污腐败、在赋税征课中私行巧取, 各时期都存在。然而, 清朝官员素质的蜕变和腐败的普遍化自乾隆时期起却是日形严重的。那么在清朝实施养廉银制度的情况下, 是什么因素导致了乾嘉之际吏治败坏、赋税政策失效进而社会由盛转衰呢?

(一)由封建社会的性质及封建专制主义的官僚体制决定的。首先, 绝对君权以及封建专制主义的官僚等级权力, 使下级官吏的升降荣辱, 完全决定于上司长官, 而不取决于个人的政绩优劣。为取得上司的欢心, 他们“十分精神,三分办事, 七分奉上官” 。 而上级官吏也需要左右之间的奥援, 结成利害与共的小集团, 即所谓朋党, 以便“贪图货赂, 营谋私利” 。朋党是封建官僚政治的赘瘤, 它以门生故吏、同年、同乡、同班为基础, 是封建官僚彼此排挤倾轧献媚邀宠, 肆行贪污纳贿的渊薮。其次, 从绝对君权出发, 封建皇帝需要忠于一姓王朝的官吏, 所以强调“ 人治” 。从“有治人, 无治法” 的原则出发, 官吏的任免升降就必然以皇帝和上司的好恶为标准, 由此形成任人唯亲的用人标准。在这种背景下, “上司弗问吏治, 喜怒一任乎私心。因而荐举不公, 官评淆乱。”

(二)时势变迁对官吏腐败的催化作用。吏治败坏是由清朝封建专制制度的本质和它财政制度的缺陷决定的。然而, 为什么清朝初年各级官员在总体上励精图治, 社会向上发展, 而到承平日久后的乾隆末嘉庆时期呈现出衰败蜕变的不同局面, 赋税政策趋于失效呢?

在官员的知识能力上, 清初未必理想, 制度法规建设方面亦均显粗略。但从当时全国官员的总体来看, 均能效忠朝廷, 实心任事, 具有很强的责任感, 实现了行政的正常运转。顺治年间,一些县令因完不成有关任务, 便畏惧自杀。 这种对待职守的态度, 乾隆中期以后却大大改变。洪亮吉论及官员风气变化时说, “往吾未成童侍大父及父时, 见里中有为守令者, 戚友慰勉之, 必代为之虑曰, 此缺繁, 此缺简, 此缺号不易治,未闻及其他也。及弱冠之后、未入仕之前, 二三十年之中, 风俗趋向顿改。见里中有为守令者,戚友慰勉之, 亦必代为虑曰, 此缺出息若干, 此缺应酬若干, 此缺一岁之入己者若干。而所谓民生吏治者, 不复挂之齿颊矣, 于是为守令者, 其心思知虑, 亲戚朋友, 妻子兄弟, 奴仆媪保, 于得缺之时, 又各揣其肥瘠。及相率抵任矣, 守令之心思, 不在民也。必先问一岁陋规若何? 属员之馈遗若何? 钱粮税务之赢余若何?” 官员简直把当官看成商业行为。在此情形下, 官员任职的目的在营私, 不仅不会因职守劳苦而自杀, 而且想方设法买官以求谋私的机会。

时势由艰苦转为安乐, 清朝最高统治者对官吏腐败的态度也由严转宽。清朝立国之初, 便存在腐败现象。顺治十七年十一月戊寅, 顺治帝在谕中说, “贪官蠹役害民, 屡惩弗悛, 不得不特立严法, 冀人人畏惧省改贪心, 始不负朕惩贪救民之意。… …朕明知立法既严, 于贪官蠹吏有所不便, 必怀怨心。但轸念民生即为贪蠹所犯, 亦不遑恤。若不如此, 贪风何由止息? 小民何日安生?” 从稳定统治出发, 对业已滋生的官吏贪污行径绝不手软。赋税征收在清初雷厉风行, 未有地方不听中央的政令有意拖欠者。康熙晚期虽有宽纵, 但雍正即位后竭力振刷, 在财政赋税上建立起完备的制度, 对贪官劣吏予以严惩, 行政为之一新。及至乾隆时期, 清朝社会进入最兴盛的时期, 乾隆帝以“宽严相济” 为治国原则, 但失之于宽, 特别是最后20 年, 政落和珅之手, 官吏腐败普遍化。这种形势的恶性发展, 使得嘉庆年间的赋税征收根本失控。对赋税财政上弊端的处理, 也变得手软。嘉庆五年(1800 年) 正月初九日, 嘉庆帝特谕各省督抚, 阐明了对亏空的处理态度。他说, “国家设立仓库, 原备各省缓急之用, 岂容稍有亏缺。若清查过急, 州县借弥补为名, 复有劝捐派累之事, 是为民反成害民之举, 理财变为聚敛之弊矣。若勒限在任弥补, 则是剜肉补疮, 无益有害, 朕深知此弊。总之, 百姓不可剥削, 仓库不可亏损, 其如何从容弥补之法, 则在督抚悉心讲求, 无欺无隐, 密奏章程,候朕酌定, 亦不拘年限也。” 不拘年限, 嘉庆帝已陷入宽急两难的境地, 对地方的管理已显得无何奈何。

这些动向自然都与时势的变化相关。清初,面对长期战争造成的破坏, 统治阶级必须团结一致, 才能巩固政权。所以, 从皇帝到州县牧令都抱有励精图治的精神, 虽然官员也有触犯刑律的, 但总的氛围是向上的, 远避律刑而行。及至承平日久, 统治者所面临的压力已不如前, 其本身的政令也时有变化, 宽纵遂行。官吏在营私可侥幸免祸的情况下, 对法律的威慑已态度大变,他们勇于试法以求侥幸于万一。时势变化, 官员普遍风气大为逆转, 贪污成风。统治阶级已整体腐朽, 社会走向崩溃的边缘。晚清时人何刚德谈及时势对人们行为的影响时说, “乱世官威易行,平世官威转损。官之威, 亦恃力之为助耳。乱世官以武助力, 虽甚贪暴, 民纵智, 不能与武抗也。平世官以法助力, 民之智, 正可缘法生奸。” 揆诸官员素质的蜕变, 何尝没有乱世与平世压力变化的影响。

综上所述, 清代不完全财政体制在封建专制政治制度的制约和时势变迁的催化作用下, 导致民众负担加重和国家税收失控, 吏治从清明变为腐败, 从而破坏整个社会机体, 使清朝统治走向衰落。

原文参见：何平：《论不完全财政体制对清代社会的破坏机制》，《学术研究》2004年第6期。

责任编辑：詹静楠