2024年12月21日，由中国人民大学财税研究所与政府债务治理研究中心共同主办的中国财政政策论坛2024年第13期（总第21期）——“地方政府股权资产报告发布与股权财政研讨会”在中国人民大学举办。中国人民大学财政金融学院胡波副教授受邀作为本次论坛的研讨嘉宾，围绕地方政府股权资产测算相关内容提出了意见与建议，并探讨了政府投资基金的三种出资形式及面临的问题。下文整理自胡波副教授在论坛上的发言。

关于政府股权资产的测算，有三个问题值得进一步关注。第一，事业单位资产是否应包括在内。事业单位具有复杂性，由于它们不一定完全属于政府序列，所以李戎教授《地方政府股权资产报告》中测算的模型口径中没有将其包括在内是可以理解的。第二，工商登记的注册资本与企业股东或出资人权益资产并不完全一致。事实上工商登记的注册资本不能反映真实情况，应通过企业的股东权益来衡量。例如，某些企业的股东权益显著大于注册资本；也有的企业，特别是新成立的企业，由于资本金还没有实缴，股东权益会比注册资本小；还有一些企业在工商系统中查不到其股东持股比例。因此，如果想要寻找更加真实的数据，可以考虑获取银行和地方税务的数据支持，比如获取分行业、分地区、分所有制、分企业规模的样本数据，尝试测算某段时间内具有某种特征的一类企业股东权益和注册资本金的平均倍数关系，来更加逼近真实世界情况。第三，部分股份有限公司仅发起人股东在工商系统进行股权登记，从而其注册资本及出资比例与实际情况可能存在差异，这一点也值得关注。

目前，各个地方都存在“土地财政往股权财政转向”的说法。特别是从增量角度来看，股权财政中有相当一部分以基金作为重要抓手。截至目前，各级政府出资基金的资金规模、持有基金份额的数据仍然不够清晰，依然存在“底数不清”的问题。

对于目前政府投资基金的类型，我认为可以归纳为以下：

1.政府直接投资：各级政府直接作为基金的出资人的投资。这种投资可以通过交叉比对工商系统和基金业协会的备案系统数据后得到。李戎教授报告中已经明确了政府主体的情况，接下来只需要比对基金业协会的备案数据就可以明确政府基金的性质。因此，政府直接投资的测算相对容易。

2.政府委托国有企业或事业单位代持出资：由于这属于政府委托其他主体代持出资权益，很难弄清共同出资中基金主体、企业自身和政府委托的份额划分，因此测算难度较高。

3.政府注资至国企后再由其出资至基金：对于这种出资方式，此前财政和国资的意见存在差异，最后大致达成了一致意见。目前的共识是，政府注资给国有企业，且明确注资资金专项用于对某基金出资的，原则上按照政府出资进行管理。我的理解是，如果财政要对政府出资的基金资产进行统计管理，则这部分资金不应被纳入政府出资的基金资产。因为这种情况下财政一部分持有的是基金份额、一部分持有的是对国有企业的股权资产。因此，不能把这种支出同时计算为基金出资和对国企股权资产。目前，证监会下属各基金业协会没有要求基金备案主体标明自己在性质上属于政府基金还是政府出资，而下一步文件可能会完善这一点，但这其中存在较大的技术难点，需要专业技术支持。