内容提要：从国家政策层面关注企业成本管理，在新中国70年的发展历史上有悠久的传统。主要原因是企业成本与国家财政息息相关。在过去，国有企业的成本管理好坏影响其利润，或者影响其上缴的财政收入，或者影响弥补亏损的财政补贴。在新时代，主要体现为减税降费，通过主动的财政减收帮助企业降成本，通过做大蛋糕进而夯实财政增收的基础。在不同历史时期，国家政策对企业成本管理的关注点也有所差异。在过去，企业成本主要被看作内部管理问题。但在“三年国企脱困”时期，已注重从外部宏观环境入手帮助企业降成本。新时代的“降成本”，更需要坚持宏观思维，综合施策。在国际竞争大背景下要特别关注发挥超大规模经济体的优势，增强产业链协同性。

在人们的一般认识中，企业成本管理、降低产品成本是企业内部微观管理的范畴，是市场主体自身的事情，不应当成为宏观政策的关注对象。但近些年来，企业“降成本”已成为宏观经济政策的重要关注点。2015年习近平总书记提出以供给侧结构性改革作为我国主要经济政策以来，“降成本”一直是供给侧结构性改革的重要抓手。十九大报告以及2017年底召开的中央经济工作会议均要求，为实现高质量发展，需长期坚持以供给侧结构性改革为主线。其中，“降成本”是供给侧结构性改革的重点工作。由此，“降成本”作为中国宏观经济政策的重要创新，已成为供给侧结构性改革的主要抓手之一。

事实上，国家宏观政策高度关注企业成本管理，在新中国70年发展的历史上有其悠久的传统。其中的一个关键连接点，就在于企业成本与国家财政息息相关。本文主要回顾70年来国家成本管理政策演变的重要事件，特别注重分析在不同历史时期企业成本与国家财政关系的异同点。文章最后还对如何推进新时代的“降成本”提出若干建议。

一、历史上的企业成本管理与国家财政

企业成本管理水平，是其经营管理水平的综合体现。在计划经济时期以及20世纪80年代，因为国家财政收入的大头是国有企业的利润上缴，所谓降低企业成本就是增加国家财政收入。因而，企业成本始终是宏观政策关注的对象。

在新中国成立初期，就确定了增加生产、厉行节约和在发展生产的基础上逐步改善人民生活的经济建设方针。但在国民经济恢复时期、“一五”计划时期，建立相关经济管理框架性制度、加大建设力度、铺好摊子，是国民经济管理面临的主要任务。“厉行节约”的理念虽已明确，但如何通过加强成本管理来实现这一理念尚未得到足够的重视。1959年国家计委、财政部联合发布了《关于加强成本计划管理工作的几项规定的联合通知》等数个文件。这些文件明确了企业成本计划的编制范围、编制内容、编制程序和审批，以及成本执行计划核查等问题，为企业采用成本计划的方式加强成本管理奠定了基础。其后，企业的成本计划与成本管理开始有章可循。

1961年，为克服“大跃进”中企业管理出现的混乱现象，中共中央发布了著名的《工业七十条》，其中的若干关键条款均涉及到成本管理问题。例如，文件中规定国家对企业必须实行“五定”，其中原料、材料、动力等消耗定额就是成本管理的内容；企业对国家必须实行“五保”，其中一条是要求保证完成成本计划，力求降低成本。这个文件中就已经出现了“降低成本”的要求。当然，这里的“降成本”，是指企业通过加强内部成本管理，履行对国家的义务。

在计划经济时期，总体上成本管理与控制依然比较粗放，甚至在宏观上还发生了成本失控的重大事件。1971年，周恩来总理发现我们国家宏观经济“三个突破”，即职工人数突破5000万人、工资支出突破300亿元、粮食销量突破800亿斤。这三个突破，一方面的原因是国民收入中积累率过高，另一方面的原因是企业成本没有控制好，由此可能给国民经济各个方面带来一系列的问题。后来为了解决这个问题，对于职工人数和工资水平均严加控制，由此在1977年国有企业工人的平均工资实际上较十年前还略有下降。改革开放之初，为了弥补过去的低工资，给国有企业工人大幅调增工资，由此又导致国家财政在1980年、1979年大幅亏空，造成了新的问题。从这一事件可以清楚地看出，计划经济时期的人工成本乃至企业的成本管理，与国家财政紧密相关。

改革开放之后，国营企业的成本管理依然是政策关注重点。1984年，国务院发布《国营企业成本管理条例》，这是关于企业成本管理最高层级的法规。《条例》第一条就明确，“为了加强成本管理，降低成本耗费，提高经济效益，增加社会财富，保障企业合法的经济权益，促进社会主义现代化建设，特制定本条例。”第二条明确，包括工业、商业、金融在内的所有国营企业，都是降成本的对象。第三条明确成本管理的基本任务是：通过预测、计划、控制、核算、分析和考核，反映企业生产经营成果，挖掘降低成本的潜力，努力降低成本。《条例》的发布，对于推进成本管理和研究都发挥了很好的作用。正是在这一时期，中国成本研究会于1980年9月成立，成为唯一的一个以成本理论和实践为研究对象的国家一级学会。

1990年末期的时候，国有企业的盈利大幅下滑，经营状况普遍不乐观。当时曾提出“国企三年脱困”的战略目标，并提出了若干具体措施，如债转股、减人增效、加强企业内部成本管理等。这些帮助国企脱困的政策措施，可以认为是适合当时具体环境下的“降成本”政策。

如果仔细比较，20世纪90年代末期的“降成本”政策，与过去相比既有相同又有相异之处。首先，当时的“降成本”政策，与过去一样同样要求国有企业加强内部成本管理，这都属于微观范畴。其次，当时的“降成本”政策，首次从外部宏观环境上为企业降成本推出了诸多举措，这是与过去不同的地方。比如债转股，就是通过国家的力量，让企业少支付利息，降低企业融资成本；比如减员增效，就是通过国家的扶持，降低企业人力成本。最后，从企业成本与国家财政的关系来看，过去的降成本主要是依赖企业内部加强管理，以增加企业上缴利润进而增加财政收入；而这一时期的降成本，主要目的其实是减少财政补贴。因为1994年分税制改革时，已经定下来国有企业不再上缴利润给财政，财政主要靠税收；但是财政对国有企业的责任没有减少，如果亏损加大的话，国家财政要给大量的补贴。三年脱困，即是希望国有企业增强自生能力，减少乃至摆脱对财政补贴的依赖。所以，这一时期的降成本与财政的关系也是非常直接的。

二、新时代的“降成本”与国家财政

在市场改革取向时期，除了国企脱困的三年，大多数时候人们都认为企业成本是微观管理范畴，是企业自己的事情。特别是企业所有制多元化之后，宏观政策上对企业成本很少关注。但是自2015年中央经济工作会议提出降低实体企业成本以来，企业“降成本”又开始进入宏观视野。其后，国家陆续出台了多项政策。中国财政科学研究院采用大规模调研的方式，连续跟踪降成本政策的实施情况及其影响。中国成本研究会也连续多年以此为年会研讨主题，这些研究都深入探讨了新时代“降成本”政策的重大意义及其方方面面的影响。

对于新时代“降成本”，必须要认识到其是建设现代化经济体系的关键环节，是长期任务。现代化经济体系的首要特征是质量第一、效益优先，这就意味着现代化经济体系必须是一个“讲成本”的经济体系。建设现代化经济体系，需要将“降成本”作为一项常抓不懈的工作。

在市场经济条件下，成本就是为达到特定目标所必须付出的资源耗费或价值牺牲。成本与效益是辩证统一的关系。所谓效益，就是以成本最小化的方式实现特定目标。建设现代化经济体系的核心目标，是通过高质量发展满足人民对美好生活的需要。这种需要的满足，必然要以一定的物质资源和人力资源耗费等为代价。现代化经济体系强调“效益优先”，这就意味着必须提升全要素生产率，以最小的资源成本满足人民对美好生活的需要。

正是在这个意义上，习近平总书记多次强调的“降成本”，是现代化经济体系“效益优先”的本质要求，是建设现代化经济体系的长期任务。经济体系的成本影响因素众多，既有企业内部的管理因素，又有现代化经济体系硬件系统如实体经济、科技创新、现代金融、人力资源之间能否协同发展，甚至具体产业链之间的相互协调性，还有国家发展的制度环境的影响。在市场经济条件下，企业作为合格的市场主体，会为提高企业效益不断优化内部管理降成本，但解决好产业链之间的相互协调性、现代化经济体系硬件系统之间的协调发展，优化现代化经济体系的软件系统即国家发展的制度环境等，则需要充分发挥好政府作用。经济体系总是动态发展的，在不同的发展阶段，现代化经济体系这些领域存在的问题表现形式会有所不同，“降成本”的重点和发力点会有所不同，需要久久为功。

值得指出的是，“降成本”与“质量第一”并不冲突，同样是辩证统一的关系。质量不达标的产品或服务的生产过程和生产耗费，本身不能创造任何价值，却是成本的一部分，我们通常称之为质量成本。因此从企业角度看，“降成本”必须是在符合“质量第一”前提下的成本管理，提高质量就是降低质量成本。从宏观角度看，提升产业链之间的相互协调性，促进现代化经济体系硬件系统间的协调发展，优化国家发展的制度环境，是贯彻“质量第一”理念的必然要求，可以为企业提升产品和服务质量，降低质量成本提供有利的外部条件。

将新时代的“降成本”政策与历史上的加强成本管理或“降成本”政策相比较，可以发现其有如下特点。

首先，新时代的“降成本”主体是宏观经济政策，要求采取综合措施来降成本。而历史上的降成本，或者以强调企业内部成本管理为主体，或者结合加强内部成本管理和外部宏观环境的降成本措施。十九大报告中具体要求是：“大力降低实体经济成本，降低制度性交易成本，继续清理涉企收费，加大对乱收费的查处和整治力度，深化电力、石油天然气、铁路等行业改革，降低用能、物流成本”。从中可以看到，新时代的“降成本”主要是从外部宏观环境入手。特别是2018年、2019年的大规模减税降费政策，对于降低企业成本帮助很大。

其次，新时代的降成本政策关注点不再局限于国有企业，甚至可以说其政策重点不再是国有企业，而是民营企业，主要是想办法从宏观环境入手帮助民营企业降成本。而在过去，所谓加强成本管理或“降成本”，其指向无一例外都是国有或国营企业。

其三，新时代的降成本政策与国家财政的关系更为复杂。一方面，新时代国有企业的成本管理与国家财政又发生了紧密关联。十八届三中全会确立了国有企业的利润要部分上缴财政，还要分红给社保战略储备资金。新时代的国有企业内部成本管理，对于财政的影响很大。另一方面，以大规模的减税降费政策为例，是政府主动减收以达到帮助企业降成本的效果。而在过去，国家财政受企业成本的影响，企业成本管理好了，财政或者增收或者减少补贴。如果进一步深入分析，减税降费主动减少财政收入，帮助企业降成本促进经济发展，最终目标是通过做大蛋糕的方式，使得财政增收的基础更稳固。新中国成立以来，决策者都非常重视经济发展和国家财政之间的辩证关系；大家都认识到经济发展了，国家财政才有可靠的保障。

三、新时代的“降成本”需坚持宏观和战略思维

“降成本”是中国现代化经济体系建设的长期任务。但怎么降成本？已经出台的方案很清楚，主要思路是坚持宏观思维，要综合施策。在大国竞争时代，产品有没有竞争力一方面取决于企业的内部管理，但另一方面与企业综合产品成本、产业链的相互协调性，包括基础设施配套程度都紧密相关。

十九大报告提出的“降成本”具体要求以及习近平总书记多次强调的“降成本”，都是从产业链之间的相互协调性、现代化经济体系硬件系统之间的协调发展、国家发展的制度环境等角度提出的，都明显体现出新时代“降成本”需坚持宏观思维，注重综合施策。总体而言，在当前时点，“降成本”需要更好发挥政府作用：坚持“质量第一”理念，严格要求做好质量监控工作；促进实体经济、科技创新、现代金融、人力资源之间的协同发展；采取各项政策提升产业链之间的相互协调性；降低制度性成本。社会各界都要更新成本管理理念，注重宏观思维、综合施策抓好成本管理研究和实践工作。

首先是要建设好成本管理理论体系。要按照十九大报告精神，从更广的视角看待以“降成本”为核心目标的成本管理。“降成本”不是单一维度的“省钱”，并非仅是企业内部管理问题，而是现代化经济体系各部分能否协同发展的内在体现。从现代化经济体系协同发展的视角看，成本的组成部分有哪些？经济体系各个部分对企业成本的影响渠道有哪些？宏观上看成本与微观上看成本有何不同？动态成本和静态成本有何区别？从理论上厘清这些问题，对于在实践中搞好“降成本”工作至关重要。

在新中国成立之后的计划经济时期，相当一段时间内都存在忽视企业成本管理、搞生产建设不问经济效益的倾向，对国民经济发展造成了严重的损害。改革开放以来，成本管理得到空前重视，但主流观点依然将其视为企业内部管理问题。在1980年中国成本研究会成立大会上，许毅等学者曾提出国民经济成本概念，即要求研究社会生产、分配、交换、消费的组织管理，经济结构的合理安排等同产品成本之间的规律性联系，着眼于从国民经济战略决策上探索降低成本的途径。但也有不少学者认为，没有必要建立国民经济成本管理这样的概念范畴。此后，从国民经济视角进行成本研究的进展并不显著，成本研究依然主要局限于企业内部管理范围内。新时代的成本理论体系建设，更为需要的是从国际竞争的视角，高度重视内外部环境对企业综合成本的影响。

其次是在政策层面，要坚持以实体经济运行成本为重点，注重协同性抓好”降成本”重点工作。实体经济是现代化经济体系的坚实基础。降低实体经济成本，需要重视科技创新、现代金融、人力资源发展状况对成本的动态影响，还需要重视电力、石油天然气、铁路等基础性产业成本在产业链上的传导。防范化解重大金融风险，核心是更好发挥现代金融体系服务实体经济的功能，就是要降低金融服务实体经济的成本。打好污染防治攻坚战，虽然从短期和个体层面看，会增加企业成本；但从宏观层面看，这是降低美好生活的整体成本。

其三是要高度重视产业链协同性对企业成本的影响，要在国际竞争中充分发挥中国超大规模经济体的优势。中美贸易战，迫使我们思考国家未来长期的发展道路：国家竞争就是成本竞争。2019年8月举行的中央财经委员会第5次会议上，专门强调要“充分发挥集中力量办大事的制度优势和超大规模的市场优势，打好产业基础高级化、产业链现代化的攻坚战。”这是在新的国际竞争环境下，从宏观视角推动“降成本”，增强企业竞争力的重要发力点。

中国是一个超大规模经济体，是唯一一个所有产业门类都齐全的国家。产业链的协同性对于提升企业成本竞争力帮助很大，这种优势一定要发挥。但我国的产业链也还存在很多薄弱环节，在贸易摩擦发生的时候，容易被人卡脖子。所以，这次中央财经委员会也专门提出，需要重视产业链的薄弱环节，提高产业链的协调性、稳定性。

最后是在企业层面，要勇于变革过去传统的成本管理方法，要以“质量第一，效益优先”理念为指引，从动态、宏观的角度看待成本管理，而非单纯的“省钱”问题。在当前，尤为重要的是树立“质量第一”理念，不断提升产品和服务质量，注重质量成本；要更为重视企业战略的选择是否适应新时代的经济发展方向，重视企业科技创新在长期中降低成本的潜力，重视战略成本问题。

文章来源：汪德华：《企业成本与国家财政》，《财政科学》2019年第9期。