2021年中国继续实施积极的财政政策。上半年财政运行平稳，达到了预期目标，但也表现出一些新特点。上半年全国一般公共预算支出同比增长4.5%，其中，中央层面下降6.9%，地方层面增长6.4%。总量增长体现扩张，中央支出下降体现中央财政带头过紧日子。

从财政支出结构来看，全国财政更加注重“三保”等重点支出，相应的支出增长较快。上半年教育、社会保障和就业、卫生健康支出分别增长10.1%、8.2%、3.8%，就充分体现了这一点。

财政支出结构的变化旨在优化财政支出结构，可支出可不支出的不支出，不必要的支出不支出，但刚性支出仍要保障，“三保”一个都不能缺。基层政府保基本民生、保工资、保运转，是基层政权巩固的基石，更是国家治理体系和治理能力现代化的重要一步。

在经济下行压力大时，财政最重要的任务是阻止经济下行，支出进度越快越好。不过任何选择都有利有弊。支出快，就不排除有些条件在实际支出时可能还不完全具备；但同时，务实的选择不能等到万事俱备时才行动，那很容易贻误良机。这类不具备的条件往往可以在支出执行中弥补，少数情况下可能无法弥补，但这是必须付出的代价。

2021年，经济条件已经发生变化。经济形势虽然还很复杂，但远好于2020年。财政支出需求不那么急了，那么一切就可以回归常态，按照正常程序进行。细水长流，在此情况下，财政支出执行的首要大事就变成可持续增长，以及跨年度调节。年度平衡固然重要，但跨年度的周期性平衡也很重要。经济增长讲究稳中求进，而不是充满刺激的大起大落。

上半年地方债发行放缓，也反映了相应的财政支出进度在放缓。究其原因，不外乎经济形势的变化对积极财政政策的力度、节奏提出了要求，专项债发行因此恢复常态化管理。财政政策与财政管理的关系无论怎么处理，都是在预算范围内做事。年度预算支出在年度内安排就可以，因此我们预期下半年财政会把剩下的任务完成好。同时，我们也要注意到年度内不同时间节点的安排效果是不一样的，而且对条件的要求也是不一样的。

经济的稳中求进绝不等于稳了就慢了。稳中求进，是为了让“进”有更扎实的基础，而不是“进”了之后还可能退。同时，稳中求进，同样要争取最优的“进”，最快速的“进”。速度快不可怕，怕的是快之后的摔跤，怕的是快之后的大落。

上半年的数据表明，经济已在恢复，基础也在打牢，同时我们也应该注意到国内外经济形势依然严峻复杂，一些不确定性因素仍不时会影响政策的选择。无论如何，我们仍然处于疫情防控和经济社会发展的统筹时期，千万不要忘记可能出现的疫情阶段性反复带来的经济冲击。

此外，河南暴雨也在考验我们的应对能力，让我们进一步思考财政支出的下一步。基础设施建设和基本公共服务在可能的条件下还需要改善。发展中国家的国情决定了我们必须比发达国家更加重视预算支出绩效。

下半年，财政支出在按照预算要求正常进行的同时，还需要给基层更多关注。基层政府财力不足，势必影响公共服务支出，影响基层公信力。国家治理体系和治理能力现代化不只是发达地区的现代化，而应该是普遍的现代化。

因此，我们可能需要重新思考一些地方公共服务的布局问题。乡村振兴需要公共服务，也就需要相应的财政支出。当我们在乡村建设起一座座漂漂亮亮的房子时，可能蓦然间发现，在经过特定阶段的教育资源优化配置之后，乡村几乎没有好学校，而这势必影响乡村的繁荣。

不少人慨叹过去乡村有好学校好教师好学生，现在少了，甚至一些学校多是“三无”学生，即家里收入低（无收入）、没有社会影响力（无权）、学习成绩上不去（无成绩）的学生。这样的学生留在乡村多是无奈之举，但凡家里有条件，就有动力把他们送到城里去学习。这样带来的情况必须改变，途径包括增加乡村教育的有效投入。卫生健康问题与此类似，要让乡村有达到基本医疗服务水平的机构和医护人员。这些都需要财政的有效支出。

优化支出结构需要时间，更需要正确的方向。做好政府的事，就是让政府有为，更重要的是突出市场有效。让市场主体的积极性得到更充分的发挥，让市场活力得到更充分的释放。毕竟不能靠政策来取代市场。积极的财政政策只能助力，而不能代替市场在资源配置中的决定性作用。

当下的财政支出结构优化，必将换来好的政府治理。适应新时代国家治理体系和治理能力现代化要求，形成规范化的政府、市场、社会之间的关系，并以制度的形式巩固下来，才能让财政政策与国家治理形成良性互动。

文章来源：《21世纪经济报道》2021年7月24日。