张斌：央地关系的演进脉络
内容提要：改革开放以来中央与地方关系的演进，以政府与市场、政府与社会关系的深刻变革为基础，以维护国家统一和民族团结、促进经济发展和社会稳定为目标，以推进社会主义民主法治建设为方向。通过充分发挥中央与地方两个积极性，逐步建立完善了具有中国特色的中央与地方制度体系，为经济社会的持续稳定发展和国家的长治久安提供了制度保障。
中央与地方的关系是所有疆域较大的国家都面临的重要问题，是国家制度体系中最基础、最重要的制度安排。对中国这样一个历史悠久、疆域辽阔、经济社会发展不平衡的多民族国家而言，处理好中央和地方关系在维护国家统一、加强民族团结、保持社会稳定和促进经济发展等方面的意义更为重要。
一、改革开放以来中央与地方关系演进的基本线索
中央与地方关系的本质是国家权力在中央地方之间的纵向配置，其内容包括行政区划、政府级次、政府间财政关系等多个方面。新中国成立以来，中央与地方关系的处理始终是以维护国家统一、民族团结，促进经济社会持续稳定发展为目标。
改革开放以来中央与地方关系的演进，是以政府与市场、政府与社会关系的深刻变革为基础的。在波澜壮阔的改革进程中，面对经济社会各领域相互关联、复杂且具有多样性的诸多问题，如何通过中央与地方关系适时、动态的调整来适应、引领和推动各领域改革，是四十年来中央与地方关系改革面临的基本任务。
1978年开始的改革开放是以经济领域为起点和中心的。回顾四十年来我国经济社会发展取得的巨大成就，成功地实现由高度集中的计划经济体制向社会主义市场经济体制的转轨无疑是最为重要的制度基础。对中国这样一个具有中央集权传统的单一制国家，而且是以政府高度集权的计划经济体制为改革起点的发展中大国而言，要解释改革开放的成功，首先就要理解市场经济体制是如何从“强政府”的制度环境下孕育和发展起来的，借助对外开放的推动，通过向地方放权，在设立经济特区、沿海开放城市发挥示范引领效应的同时，逐步形成地方政府间围绕经济发展的竞争，无疑是其中最重要的因素。
党的十八大以来，改革从以经济体制改革为主线，以政府与市场关系为核心上升到了国家治理层面。随着中国特色社会主义进入新时代，我国社会主要矛盾已经转化为人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾，中央与地方关系改革也进入到以“五位一体”总体布局和“四个全面”战略布局为指导，以推进国家治理体系和治理能力现代化为目标的新阶段。
二、改革开放四十年中央与地方关系的发展历程
改革开放四十年来中央与地方关系的演变，可以以1992 年党的十四大明确提出“经济体制改革的目标是建立社会主义市场经济体制”和2012年党的十八大后提出“全面深化改革的总目标是完善和发展中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化”为标志划分为三个阶段。这三个阶段中央与地方关系改革主要有以下内容：
1978—1992 年：以“放权让利”为特征的改革。这一时期的改革是以打破权力过分集中、调动地方积极性的“放权让利”为基本特征的。1979年7月，全国人大修改了《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》，赋予了省级人大及其常委会制定地方性法规的权力，确立了地方立法权。同时，随着改革开放的启动和深化，经济体制改革扩大了企业自主权和地方政府相应的经济管理权限，而配合对外开放政策的实施，经济特区、沿海开放城市和经济开发区的建立又形成了具有强烈示范效应的“梯度放权”的局面，“经济性分权”替代“行政性分权”，极大地调动了地方政府发展经济的积极性。
1992—2012 年：围绕建立完善社会主义市场经济体制的改革。1992年，党的十四大提出建立社会主义市场经济体制的改革目标，提出市场在资源配置中起基础性作用，同时加强和完善国家对经济的宏观调控。社会主义市场经济体制的建立和完善要求市场和政府在经济发展中的定位和角色要发生根本的转变，全国统一市场的建立要求打破地方政府各自为政的经济发展模式，中央政府不仅要承担起宏观调控的职责，同时还要应对市场经济带来的区域发展不平衡等诸多问题。
2012年以来：国家治理现代化进程中的中央与地方关系改革。按照国家治理现代化的要求，推进中央与地方关系改革成为2012年以来改革的主线。这一时期中央与地方关系改革的首要措施是根据全面推进依法治国的要求推进中央与地方关系的法治化建设，十八届四中全会提出“明确地方立法权限和范围，依法赋予设区的市地方立法权”和“推进各级政府事权规范化、法律化，完善不同层级政府特别是中央和地方政府事权法律制度”的要求。
在机构设置方面，2018年出台的《深化党和国家机构改革方案》赋予了省级及以下机构更多自主权，突出了不同层级的职责特点，允许地方根据本地区经济社会发展实际，在规定限额内因地制宜设置机构和配置职能。同时，此次机构改革将省级和省级以下国税地税机构合并，具体承担所辖区域内各项税收、非税收入征管等职责，实行以国家税务总局为主与省（区、市）人民政府双重领导体制。
三、中央与地方关系改革的经验与展望
改革开放四十年来中央与地方关系改革以维护国家统一和民族团结、促进经济发展和社会稳定为目标，以推进社会主义民主法治建设为方向，通过充分发挥中央与地方两个积极性，逐步建立完善了具有中国特色的中央与地方制度体系，为经济社会的持续稳定发展和国家的长治久安提供了制度保障。中央与地方关系改革的经验可以概括为以下四个方面：
一是坚持党中央集中统一领导，维护党中央的领导核心地位是处理好中央与地方关系的首要原则。中国作为幅员辽阔、区域经济社会发展不平衡的发展中大国，维护党中央的权威和集中统一领导是发挥好中央的积极性、统筹协调推进包括中央与地方关系改革在内的各领域改革的根本保障。
二是赋予地方政府必要的经济社会管理权限，尊重和鼓励地方的制度创新是发挥好地方积极性的关键。从改革开放初期沿海地区的“梯度放权”，到综合配套试验区赋予地方政府结合地方实际探索解决共性问题的整体创新，地方的制度创新、制度竞争和以试点为基础的全国推广，是推进各领域改革最重要的动力机制。
三是以中央和地方财政关系改革为突破口，通过中央与地方利益机制的动态调整适应经济社会各领域改革对政府职能转变的要求。从以调动地方积极性为主要目标的财政包干制到为建立和完善社会主义市场经济体制服务的分税制改革，从以公共服务均等化为目标的转移支付改革到正在推进的中央与地方财权事权划分的改革，中央和地方财政关系改革在不同阶段处理好政府与市场、政府与社会关系方面始终发挥着基础性的推动作用。
四是重视中央与地方关系的制度化、法治化建设。从改革开放初期频繁调整的财政包干制到分税制财政体制的建立和完善，从赋予省级人大及其常委会立法权到将地方立法权逐步扩大至所有设区的市，中央与地方关系逐步走上了制度化、法治化的道路，为进一步推进国家治理现代化奠定了良好的基础。
在中国特色社会主义进入新时代的历史背景下，未来中央与地方关系的改革要以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，以建立与国家治理体系和治理能力现代化相匹配的、更加完善的制度体系为目标，为在本世纪中叶建成社会主义现代化强国奠定坚实的制度基础。
原文参见：张斌：《央地关系的演进脉络》《人民论坛》2018年11月25日
整理：杨鹏展
