邹进文教授

邹进文教授认为中华文明中一个非常重要的文明结晶就是财政文明，财政文明对国家的治理具有重要意义。其讲座主要从财政分权角度看古代和近代中国文明的历程，以及对我国国家治理的影响。

邹进文教授指出财政分权是指财权在各级政府间进行的分配，任何时代、任何国家都存在财政分权问题。但不同时代、不同政治体制的财政分权的方式各不相同，体现出鲜明的时代性和民族性。他认为中国政治体制可分为封建制、中央集权君主制和现代民主制三个时期。这三个阶段的政治史经历了两个转型，一是封建制向中央集权制的转型，这个转型发生在商鞅变法开始，到汉代完成了这样一个中央集权体制的构建。二是发生在清朝末年，中央集权的君主制政治体制向现代民主制过渡。邹教授依据此脉络，梳理了中国历史上的财政分权。

讲座第一部分，邹进文教授梳理了中国古代的财政分权。在先秦时期，封邦建国的早期财政具有原始联邦制的特点，后期由于诸侯争雄，周天子权威式微，财政具有原始邦联制的特点。在这个时期，总的特点是地方财政与中央财政各自独立，区别在于中央对诸侯国的控制程度及财政的汲取能力不同（前一时期能力较强，后一时期较弱）。在秦代以后，中国政治体制完成了由封建的联邦制（邦联制）向中央集权制度的根本转型。中央集权体制相对于封建制度的财政特点是，国家财政强有力的手段将财权集中到中央。这一趋势在封建制向中央集权过渡的春秋战国时期就开始了。在中央集权体制下，中国在财政分权方面建立了留存制度，为了保证地方财政，从唐代开始就建立了供京、留使、留州制度，明清时期地丁钱粮建立了“起运”、“存留”制度，这些制度保障了地方政府必要的开支。除了中央地方财政分权问题之外，中国古代还建立了“财政协拨解送”制度，就是解决财政横向不平衡的问题。凡是财政收入超出支出的省份，多余部分解归中央，凡收不抵支的省份可申请中央补助。这一“财政共产主义”制度，解决了财政区域不平衡的问题。但是，贫困省份一味求援助，发达省份经常谎报收入。

邹进文教授指出，中国古代财政分权存在两个问题。一是原始联邦制和邦联制财政分权存在的问题：中央缺乏权威，地方离心倾向愈演愈烈。中央财政汲取能力不足，最终导致封建制解体。二是中央集权下的财政分权的不足：财权向中央过度集中，地方（特别是县以下）缺乏财政能力，造成公共品（如教育）的供给严重不足和财政的制度性腐败（财政陋规）。特别是县一级政府的财政支出（包括州县官和衙门职员）主要靠各种名目繁多的、介于合法与非法之间灰暗的“陋规”收入取得。

在第二部分，邹进文教授着重介绍了近代的财政分权改革。邹教授认为清末财政分权与古代财政分权的根本区别在于，中央与地方财政权力的划分是否按照法定程序进行。清末财政分权改革的动因，主要在于清末中国的政治结构开始了有史以来的第二次大转型，即从王朝国家向现代国家转型，皇权开始受到宪政的限制。清末预备立宪中包括中央与地方权限问题，因为要实现中央与地方的分权，所以在财政体制方面，也应该做出相应的改革，建立中央与地方两级财政。1908年8月宪政编查馆和资政院的会奏中第一次提出了划分国地两税的建议，这是中国历史上第一次试图通过法治程序确定中央与地方的税收权力。所以，在这个意义上，清末的财政分权具有近代化的一个指向。邹进文教授认为对于清朝末年的财政改革，乡村财政的构建是一个重要的内容。预备立宪下的地方自治运动导致国家权力轨道向县以下铺设，改变了中国几千年来“皇权不下县”的状况，与之对应，开始建立了乡镇财政。然而，清末乡镇财政所需经费完全由地方自筹，主要来源有三：公款公产、公益金和罚金，乡镇财政面临较大的困境。邹教授认为乡镇政权国家化导致了乡村政治生态恶化，形成国家与赢利型经纪合作压榨乡村的局面，引发乡村社会危机。

最后，邹进文教授进行了总结。中国近代进行了财政分权改革的努力，有近代化取向，但没有注意到财权与事权的匹配，最终导致近代化的财政改革走向歧路，不仅没有提高国家治理的效率，反而成为政权崩溃的重要诱因。邹教授认为近代财政分权改革应该量力而行，不是地方上近代化的改革越多越好，应该与财权相匹配。很多的权力、很多的事务应该由民间来做，而不是由政府来腾挪。这是研究中国近代财政分权改革得到的一个历史启示。

何平教授

讲座结束后，何平教授进行了简短的总结与点评。何平教授高度评价了邹进文教授的讲座内容，认为讲座关于古代财政体制脉络演变的解读，以及近代宪政民主体制下的财政安排等内容，对当今国家治理能力和财政体制建设具有很大的启示。社会主义财政制度建设和政治制度建设应该吸收人类文明一切有益的成果。最后，何平教授感谢邹教授为大家提供跨时空的，以欧美为坐标的观察和解读，具有很大意义和启发。

随后，讲座进行了40分钟的线上互动，参与讲座的校内外学者和师生就历史上财政分权变动的内在逻辑、清末预备立宪对于当时的财政体制影响和农村税费全面取消对乡村治理的影响、古代中国财政以集权与分权的框架来分析是否合理、清末财政改革是否具有宪政民主财政的特质等方面展开热烈讨论。至此，“财政与国家治理” 云讲堂第7期圆满结束。