李永友教授

李永友教授首先介绍了选择本次题目的动因：财政是聚众人之财办众人之事，尽管可以通过一丝制度和约束来建构财政规范性的框架，但如果没有伦理支撑，就不一定实现大家所期待的社会结果。因此，无论作为个体的公职人员还是作为整体的政府，如何来对待公共之事，都需要从伦理的角度思考。另外，由于支撑财政能够发挥基础性作用的伦理观直接决定了现代财政治理目标能否实现，因此财政伦理问题具有一定重要性。本次讲座主要分六部分汇报，分别是：几个案例、已有研究、核心问题、伦理规范、治理要求、深化改革。

一、几个案例

（一）案例一：政府奖励李娜80万奖金

第一个案例是新浪公益网曾经披露的信息：湖北省对法网冠军李娜奖励了80万奖金。其中讨论的一个很重要的点，就是政府用公共财政奖励职业运动员，有点名不正，言不顺。首先第一个问题是，政府任何一笔支出都应该是在年初人代会上讨论并且确定的一个规范性文件，即应具有法律效应。第二个问题是，财政支出必须遵循公共性原则，只能用于公共服务，职业运动员拿冠军与公共利益有何关系？这两个问题，对第一个问题可以给出一个明确的答案，或者通过观察实际的过程有可能来对它做出回答。第二个问题的讨论，需要看如何理解公共利益和个人行为的关系。人民网对此评述“政府奖励有违公共财政伦理”，强调政府应依法行使支配税款的权利。

“政府支配税款的权力应依法行使，至少是不能太随意，还应看着民意的脸色。上一次奖励李娜时，已经引起嘘声一片，舆论质问：奖励李娜依据什么政策、哪条哪款？如果政府官员一拍脑门，说奖励谁就奖励谁，说60万就60万，说80万就80万，政府权力的随意性太大，花钱太没规矩，不怕老百姓说“崽卖爷田不心疼”？民意在官员心里又是个什么位置？”

——人民网

对此，有网友向湖北省政府申请信息公开：一是奖励给李娜80万元人民币的法律依据；二是奖励李娜80万元人民币的奖金来源；三是80万元奖金的支出是否符合省政府财政预算支出；四是80万元的奖金支出是否有合法的审批手续。作为一个公民能够提出有关这个问题的四点事项，体现了公共精神在民众中的产生，这是一个社会进步的表现。

（二）案例二：月饼税和婚前房产证加名税

第二个案例是《扬子晚报》的信息：《税收在“规定“之外还该有”伦理“》，主要是针对月饼税和婚前房产证加名税。《扬子晚报》写道：有评论说，这听起来就很荒唐，这是见缝插针，与民争利；税务部门则说，这是老百姓不明真相，大惊小怪——中秋节发月饼属于员工福利，早在1998年，国税局就出了一份文件，规定“从福利费和工会经费中支付给本单位职工的人人有份的补贴、补助，应当并入纳税人的工资、薪金收入计征个人所得税。”至于武汉市对婚前房产证加名按“赠与行为”对待，按加名方取得房产份额征收4%契税，做法也“合乎国家相关规定和法律条文”。

人民日报对此事也进行了追踪报道：“8月13日，婚姻法新司法解释正式实施。随即，婚前房产的加名税进入人们的视野这又是一个什么税？为什么有的地方征，有的地方不征？和所谓月饼税有关的新个税法即将实施，和所谓加名税有关的婚姻法新司法解释已经实施。等不及的地方和公众想不明白：权威的声音究竟在哪里？给个说法有多难？及时回应有多难？”这说明作为主流媒体的人民日报对这个问题也介入了讨论，同时也奠定了某种最高层的声音。

在这个风波之后，财政部、国家税务总局于9月1日在财政部官网发布公告，明确规定“婚姻关系存续期间，房屋、土地权属原归夫妻一方所有，变更为夫妻双方共有的，免征契税。本通知自印发之日起执行。”9月2日，南京地税局表示，将立即执行免征政策。至此，缘于婚姻法新解释的“房产证”加名风波被叫停了。人民网讨论：为什么加名税会在短短数十天内发生四次变化，这次征税到底合不合法？如果合法，为什么又不征税了，如果不合法，为什么一项不合法的政策会出台？从某种程度上来讲，作为社会上最为重要的征纳关系的法律依据的权威性值得人们怀疑，或者它的合法性、合理性至少值得怀疑。这背后适当体现的是我们执政的能力。在这种情况下，有媒体跟进提出了新的有价值的讨论。其中有媒体讲到：“重塑税收伦理，时不我待，这也是理顺民心的重要内容。刚性的税收政策，尽量让利于民，给民众一个弹性的生活空间；而不是弹性的税收条款，总是与民争利。唯有如此，纳税人的尊严与权利才能被充分保障。”

（三）退休警察去留问题

第三个案例是大连市的退休警察去留的问题。凤凰新闻网给出“严辉文：女骑警去留，一堂财政伦理普及课”的标题，具体是说辽宁省大连市退休警察赵明登录大连市政府官网，依法申请包括养马成本在内的有关大连女骑警编制和财政信息公开，大连市政府信息公开网络显示，该申请已经受理。这里提出一个问题：“女骑警到底花费了多少纳税人的钱财，不应该仅仅关涉女骑警之去留，而且尤其应当成为一场财政伦理的普及课。”这里有两个问题：一是有没有必要；二是如果有必要，多少钱合适。这背后体现的到底是什么样的财政伦理，需要整个社会去探讨。

（四）突发事件中的财政伦理

第四个例子是《新民晚报》给出的“突发事件应对中的财政伦理”。事件内容是：山东平度的农民遭烧致死事件，地方政府和家属达成协议，将遗体火化，而协议的主要内容就是“赔偿”。在很多突发事件中，不少地方政府都存在一种“赔偿”冲动，而赔偿协议签的越早，获得的奖励就越多更是普遍规则。公共财政伦理的另一种体现是，如何构建和保证财政的支出，由于预算及预算执行不够严格，不合理花钱、乱花钱的现象时有发生。

这里给出的四个案例，都用了财政伦理和税收伦理的概念。从研究的角度，关于财政伦理问题的研究并不充分。另外，由于媒体更多的是从直观的角度去思考问题，从学术的角度来讲，需要给出财政伦理深入的学理性研究。

二、已有研究

在国内，以“财政伦理”、“税收伦理”、“财政正义”、“税收正义”关键词从CNKI搜到47篇与此相关的论文，最早的研究出现在2002年前后。换句话说，国内更早的研究中并没有以这个概念出现。对47篇文章进行研究，发现早期研究主要集中于财政现象的伦理学分析，以及财政关系的伦理学思考。随着公共财政讨论的深入，有研究对公共财政做出伦理审视，提出限权、民主和正义的财政伦理观。相关的著作有《税收伦理研究》、《税道德观：税收文明的伦理省察与探寻》、《税收正义：兼论中国遗产税征收的道德理由》、《论税收正义：基于宪法学角度的省察》、《税收公平与民间正义》、《当代税收名家丛书 税收与社会》、《全球环境正义视域中的国际碳税制度研究》。

已有的研究主要是从四个方面对财政伦理进行思考和分析。

第一，讨论财政活动中的伦理缺失现象。主要是从经验的角度去分析财政活动，比如腐败、职务消费、制度性腐败的情况。尤其是关于部门预算最大化的讨论，基于尼斯坎南模型的分析，讲了公职人员的职务消费和制度性腐败。所谓的制度性腐败通过制度的形式把政府官员或者权力的这种优越性加以制度化。

第二，讨论财政伦理的原则与目标，财政活动的价值判断体系。所谓的伦理，是处理人与人之间关系，人与自然，人与社会等等一系列关系的准则和规范。在这种情况下，我们需要财政伦理的原则是什么，追求的目标是什么。

第三，公共财政伦理观，以及和谐财政背后的伦理道德是什么。

第四，从财政作为以国家权力为依据的分配角度来讨论财政伦理问题：讨论分配过程中的正义性，以及在分配之前决策程序的正义。

国外的相关研究，能够找到的主要是一些专著和个别文章。分别为：《Ethics in Fiscal Administration: An Introduction》、《Problems in Tax Ethics》、《The Ethics of Tax Evasion Perspectives in Theory and Practice》。可以观察到：第一，税收伦理的研究要远多于支出伦理的研究。第二，研究纳税人纳税行为的伦理问题要多于征税行为的伦理问题。第三，对财政伦理的研究更多基于财政实践，尤其是税收实践。第四，对财政伦理规范问题的讨论主要基于罗尔斯关于正义的分析框架。

三、核心问题

那么，财政伦理的核心问题到底是什么？李永友教授认为，主要分为三点。第一，财政伦理作为一种公共伦理，确定了各种财政关系及其行为的秩序规范，其基本价值原则是什么。这里的财政关系，比如上下级政府间的关系，政府与民众的关系，政府对待与民众关系的认识等。那么财政伦理的基本价值原则是什么？这个问题更多的是在确立财政应该如何对待社会弱势群体，或者最需要社会提供支持的群体。第二，财政伦理所确定的秩序规范对财政关系人有着怎样的约束？举个例子，预算单位广义上也是一个财政关系人。对这个财政关系人，财政伦理所确定的秩序规范对预算单位执行预算有着怎样的规范和怎样的约束，这都需要通过制度的方式加以明确。第三，财政伦理所确定的财政关系人的行为需要怎样的体制机制加以明确？

四、伦理规范

基于这样一个核心问题，财政伦理规范可概括为：为谁做、做什么、怎么做三个层面。李永友教授强调，由于更多的是基于经验判断，因此对这个问题的思考用俗话来进行界定。更具体来看，财政的伦理规范主要是五个方面。

第一，受人之托，忠人之事。“受人之托，忠人之事”确立了权力来源的问题。作为整体部门或者组织，政府如何来履行财政职责？受人之托，忠人之事，就是受老百姓所托，以最有效的方式来帮助他或者提供他托付的发展所需要的公共服务和公共品。例如预算分配和执行部门是受托人，全国人民代表大会是委托人，受托人要忠实地履行人代会所确定的预算的收支计划。另外，在完成后，预算的执行部门应当向委托人权力机关反馈完成情况；同样人代会应向委托人，即选民，报告财政执行情况，这不仅要求财政信息公开，而且要求财政信息便于委托人理解并且能够受委托人的监督。

第二，平等待人，公正处事。在决策过程以及预算分配过程中，需要遵循的伦理规范是“平等待人，公正处事”。这是指在财政资金的安排上和收入筹集上要公平对待每个人。公正就是公平正义，其中公正好理解，正义是指偏向社会相对弱势群体。例如建立消费税为主的税制体系，既能够保证权利的平等性；同时，通过对生活必需品税收征收条款的设置能够解决公正问题。实际上，这种“平等待人，公正处事”的伦理规范背后体现了财政非常重要的一个社会功能，就是风险共担功能。

第三，取财有道，用财有度。政府在征税的时候，即获得整个政府机构运转所需要的财政资金或物质基础时，取财一定要有道，同时还要用财有度。这个“道”不是规律，不是道义，而是取财要遵循一定的伦理规范。“度”是在效果既定情况下的最大节约原则。

第四，拿人钱财，为人消灾。这里“拿人钱财”的“人”是一个不特定的群体，“为人消灾”的“人”也是一个不特定的群体。例如对河南郑州水灾紧急提供财政资金支持，这实际上就是消灾。

第五，不做锦上添花，只做雪中送炭。这里规范了另外一个问题，政府花钱的时候到底是为谁花。通俗的来讲，这个人有钱了，虽然钱从他那里拿的，但是不应该在他有钱的时候继续用这个钱为他做事，这就是所说的“不做锦上添花”。例如地方政府针对高端人才出台的财政奖补计划属于锦上添花的事情，是违背了财政伦理。

总的来说，财政伦理规范应该从三个层次来构建：决策过程、分配过程、执行过程。这三个层次分别规范的是不同的行为主体。财政伦理规范的主要是财政对应的执行主体——政府，以及政府当中的雇员。要使伦理规范得到实现，首先是对财政活动的三个阶段做出法律上的约束和法律上的规定，在法律规定中通过制度明确做这些事情时应该秉承的价值原则。

五、治理要求

上述这种伦理规范对应到治理要求，分为四个方面：明确财政的治理目标，界定财政的治理边界，建立财政的治理框架，规范财政的治理行为。

第一，明确财政的治理目标：风险最小和社会良序。财政治理的最终目的是保证社会良序运行。例如这次河南暴雨灾害已导致了社会秩序混乱，通过财政资金的积极介入、以及一系列的后续社会的救灾活动，使得河南恢复良好的社会秩序。

第二，界定财政的治理边界：有限政府和有效行政。例如所有政府基于他自己认为好做的事情，把所有河道都硬化，带来的问题是蓄水的功能和整个社会生态的破坏，使得对水的容纳能力的下降。这背后是政府做超越它的边界的事情。这时候讲有限政府，有限不是代表不干涉，懒政，还要有效。在有效行政方面，政府要积极作为，例如浙江省的“最多跑一次”。

第三，建立财政的治理框架：链条完整和权责一致。链条完整是说：从决策到分配到执行，执行后，要把信息反馈给决策部门，以便决策部门做出更好的决策安排。同时，要反馈给分配部门，以便分配部门可以做出更优化的分配方案。这三个过程，应该建立权责一致。

第四，规范财政的治理行为：规矩先行和激励相容。能够让规矩先行的是法律先行，其中一个最重要的是《财政法》。所谓的《财政法》就是规范政府的财政和活动边界，从无限政府向有限政府转变，从全能型政府向有限政府转变。

对政府行为约束需要遵守激励相容的要求，如果不能遵守激励相容，对政府约束之后，它以最小的损失来履行公共职能也是不对的，所以，要满足激励相容的要求，要规范财政的治理行为。它和权责一致是对应的。在这种情况下，财政需要履行的职责是基于这样一个伦理规范和治理要求。财政改革主要在这三个方面：（1）良好秩序——财政提供国家稳定所需要的最基础公共品。（2）协同激励——财政提供经济发展所应具备的基础条件。（3）公平正义——财政提供社会和谐所需要的伦理价值。

基于这样一个原因和过程，财政要想实现这个职能，要遵循三个逻辑：（1）决策民主——财政实现职能的起点逻辑。（2）执行有效——财政实现职能的过程逻辑。（3）结果合意——财政实现职能的终点逻辑。这三个层面回答与财政五个方面的伦理规范是对应起来的。对决策、执行、评价三个过程，具体来说：

第一，财政决策——政治过程的作用是保障民权限制公权。包括：决策的交易逻辑决定的财政公平性、决策在无知面纱下决定的财政正义性、决策结果的预算化决定的财政法定性、决策过程的政治性决定的财政公开性。

第二，财政执行——以最有效方式落实财政决策。包括：如何处理政府间关系决定了财政体制的激励性、如何处理政府与市场关系决定了财政制度的正当性、如何处理市场主体间关系决定了财政政策的有效性、如何处理政府雇员的身份张力决定了财政结果的合意性。

第三，财政评价——让人民意志贯穿财政活动全过程。包括：财政评价必须要求财政信息的完整性和公开性、财政评价必须坚持人民至上、财政评价重在检验财政的民生和民权要求、财政评价目的在于分配正义、执行有效和结果合意。

六、深化改革

财政改革对中国社会稳定和经济发展发挥的重要作用。要想深化财政改革要秉承的伦理规范，主要在这六个方面需要处理：（1）财政改革需要处理好财政法定与工具价值的关系。（2）财政改革需要进一步处理政府间关系。中央政府如何看待地方政府，这直接决定了财政体制的走向。（3）财政改革需要处理好劳资关系。整个社会的发展是人的发展，既然是人的发展，财政改革是如何通过处理好劳资关系落实人发展的最终增值。（4）财政改革需要进一步处理权利和权力关系。后者是为了保证前者的利益而存在的。如何看待它的不同区域的民众，如何看待它的不同收入群体的民众，这都是在权利与权力的关系中得到体现的。（5）财政改革需要处理好保密与公开关系。作为国家意志财政做了很多被认为是具有保密或者私密信息的工作，这时候我们又要求财政预算公开，到底保密和公开怎么来处理，可以类比企业上市公司理论。（6）财政改革需要进一步处理财政执行与监督关系。执行是预算分配部门和执行预算单位，监督是社会包括人大等。

总的来说，财政犹如社会这个生命体流淌的血液，触及到社会的每一个角落，财政的价值在于为社会这个有机体的每个细胞输入所必须的能量，不区分细胞的重要性大小，更不区分细胞存在于生命体的位置，哪里急需就优先流向哪里。深化财政改革，就是要建立这种公平公正又有效的财政体制。

马光荣教授

讲座结束后，马光荣教授进行了总结与点评：李永友教授初步建构了财政伦理学这一门新的财政学分支学科的框架。伦理是关于道德，关于社会道德的一种价值规范。由于财政基本上是按照经济学的逻辑框架对它进行研究，以往财政学的教学和研究当中，很少有涉及到伦理，基本是按照经济学的思维定势认为政府的财政支出活动目的应该是做大社会蛋糕，或者说简单的最大化社会福利函数。但是，实际上在亚当·斯密写《国富论》之前，他早就先认识到了伦理和道德是更重要的，所以在此之前他就写了《道德情操论》。伦理既然是非常重要的界定了社会的秩序和规范，那么财政的活动实际上应该是引导整个社会秩序走向规范的非常重要的方面。因此，财政伦理在社会伦理中应该居于非常重要的地位。

最后，在问答环节，与会学者就从财政伦理学的视角评估把政府的目标视为效率和平等两维目标的综合体的合理性、如何处理中央与地方事权支出责任的关系等问题展开了热烈讨论。至此，“财政与国家治理”高端云讲堂第29期圆满结束。