结合预算报告和政府报告，下面从三个方面谈谈学习体会。

图1 预算安排（2019-2021）

一是对支出安排的理解。单从赤字率和赤字规模看，较去年有所下调，专项债安排类似。但相比此前大多数的市场预期，降幅要小很多。更重要的，从整体财政支出安排看，一般公共预算支出与政府性基金支出之和，可以称之为综合财力，实际上仍是增加的（如图1）。所以说我们没有搞急转弯，甚至可能还没涉及到转弯。个人理解，做这样的安排，有多重考虑。一方面，中国经济韧性强，但也要看到其中脆弱的方面，例如对失业的承受能力弱，目前的安排有坚持底线思维的考虑。另一方面，国际形势依然复杂严峻，强化综合竞争能力需要战略性安排，需要财政支出保障。再有就是，国家治理中的短板需要补充、弱项需要加强，去年做了一些应急性的，还需要持续支持，形成完整的实物工作量；对一些需要打持久战的，需要逐渐增加强度，今年只是开始。

图2 研发支出占GDP比重（2016-2020）

二是对重点工作的理解。报告有年度重点工作安排和“十四五”规划工作安排，但要注意到年度工作安排与中长期规划是有机衔接的。

创新驱动发展被置于很高的位置。创新的基础环节是研发，这些年我国研发投入增速很快，2020年研发投入占GDP比重达到2.4%了，高还是低呢？跟其他国家比，规模上我们次于美国，但比例上还有空间。如与欧盟比，我们还差一个百分点左右。从结构看，我国政府支出和企业支出的比例约是1:4，考虑到研发的重要性和正外部性，支出结构也有调整的空间。总的讲，想实现创新驱动发展，工作任务还很艰巨。

图3 社会消费品零售总额及增速（2016-2020）

构建新发展格局是重中之重。我国构建新发展格局是把扩大内需作为战略基点的，一方面强调扩消费，另一方面强调促投资。但客观上我们目前面临着一些困境。从近几年数据看（图3），我国社会消费品零售总额增速是递减的，2020年是改革开放以来首次负增长。财税收政策首先要考虑的一个很现实的问题，就是如何去提振消费。此前，已经在广泛讨论投资增速下滑，特别是民营部门投资增速下滑的问题了。这些态势与构建新发展格局部署有不适应的地方，财政是国家治理的基础和重要支柱，财税政策还有很多工作要做。还包括乡村振兴和区域协调发展、绿色发展和民生建设，等等。任务重、约束紧，目标与现实有不小差距，要求我们积极谋划。

三是对财政该怎么办的理解。刘昆部长在部长通道上的发言讲了四条，总的方向提质增效、更可持续。提质增效，就是要提高财政支出效率，更可持续主要指向防范风险。从两者关系看，提质增效是更可持续的前提和保障。所以这里重点谈支出效率。先讲一个问题，近年来我国财政支出效率形势是怎样的呢？

图4 财政支出效率初评估（2016-2020）

仿照常用的拉动单位GDP所需货币供应量的指标，我们构建了一个财政投入的单要素效率指标——拉动一单位GDP增长所需财政资金投入的数量。图4的结果显示，拉动GDP增长一块钱，所需一般公共预算支出近些年有所减少，表明一般公共预算支出效率在增强。但如果把政府性基金纳进来计算综合财力，所需财政投入却是增加的。这意味着，总的看财政资金的支出效率可能是下降的。采用其他评价指标的测算也有类似的一些发现。

怎么改进呢？刘部长讲的四条，一些可以归结为优化财政管理。例如，依法依规征管是管理，绩效管理是管理。包括正在推进的快速直达机制扩围，也是管理。加上优化调整支出结构，个人理解总共是两大条：优化财政支出结构、改进财政管理。这些年，我们在加强财政管理上做了不少开拓性工作，当面临矛盾和困局的时候，尝试通过强化管理提高效率。比如，对预算绩效管理，寄予了深厚的期望。但我们也要认识到，即使是成功的管理改革，作用通常也是递减的，还不要说一些做法在短期内可能还起不到实质性作用。所以在推动管理制度逐步完善的前提下，更要立足于支出结构的持续优化调整。

说到支出结构调整，我们最近也有一些观察发现，主要有两个结论，一是财政支出结构调整的步伐总体还比较缓慢，二是财政支出结构调整存在“差序格局”：中央和地方有差异，中央层面能调，到省能调一点，到地市级就不好调了；地方和地方之间也有很大差别。当然，从历史的角度看，我们也有调整比较顺畅的阶段。比如，大致用了20多年的时间，我国地方政府就逐步从预算软约束走向硬约束，把财政资金从大量用于补贴转向投入基础设施建设，从低效投资转向高效投资。这其中的关键，按照维持市场的财政联邦主义的理论框架，就是赋权发展，借鉴吕冰洋老师的话语体系，也就是把地方利益嵌入到财政支出结构调整过程中去。例如利改税和分税制，开辟了地方政府新的收入来源，激发其主动调整财政支出结构。如果说强化管理是约束，以上就是激励机制在起作用。

财政支出结构调整不仅仅包括功能结构（如教育、卫生等）调整，还包括区域结构、产业结构、城乡结构、阶层结构调整等，每一项都很复杂、阻力都很大。例如转移支付的区域结构调整，近些年来我们一直强调“钱随人走”，可是财政转移支付中随人的权重究竟是多少，是否真的做到了？要实质性地瞄准人口，这样才会推动地方在财政支出安排上做到以人为中心。

总结财政支出结构调整的历史经验，比较重要的一条，我想就是要做好并强化激励机制的作用，让各级、各地、各部门知道调支出结构是有好处的。从这个角度看，增值税、消费税征收能不能再往后移？个人所得税能否让地方分享更多一些？财产税是否可以加快推进？这都需要我们从国家治理的角度去思考，而不是单纯从税制角度去考虑，更好激励地方在民生领域和营商环境上多做工作。

最后想强调一点，推进财政支出结构调整，还要做好理论储备。有高度共识的理论有利于工作的推进，具体到财政理论，好的财政理论对财政收入来源和支出方向应有清晰的指向。例如，当讲到公共财政的时候，我们知道它对收入的约束、对支出的规定。目前的创新可能还不够。可能的方向，是看如何把新发展理念融入财政学理论框架，为财政支出结构调整凝聚广泛共识。