公共管理特别是行政管理主要关注政府行为。从公共管理角度研究预算问题，更多是关注政府的行为，以及政府与居民的互动关系。结合“两会”，我主要从三个方面谈谈自己的看法。

第一、预算透明和公开的问题。目前我们看到的预算报告越来越厚、资料越来越丰富，可视化设计也做得较好。但实际上，预算公开和财政透明度依然没有达到最理想的效果。实际上，预算透明和公开，两者的含义是不同的。现在的预算报告与过去10年相比更透明，也更开放。比如，北京市上个月把所有的区一级和乡镇一级的预算均公开了，乡镇所有的支出项目都可查阅到，甚至村一级也实现了公开。但另一方面，从老百姓的角度来讲，预算公开是否使得老百姓更信任政府了，这可能是一个伪命题。因为对于老百姓而言，一是不看，二是看不完，三是看不懂。其实对于个人而言，预算透明指的是能感觉到预算报告与某个具体的个人有什么实际的联系，预算中哪项收入或支出是与具体的“我”的利益切身相关的，但是目前的预算公开没有达到这样一个理想的效果。

第二、减税降费和资金直达的问题。预算报告特别提到了两点，一是中央资金直达机制的问题，二是减税降费“最后一公里”的问题。结合我们之前所做的调研，目前减税降费在最后环节的落实中，还是存在一定的问题。在企业端，企业的获得感普遍不高，因为减税降费的对象其实不是普惠性质的。这体现在两点：第一是企业规模的影响。尤其对于中型企业，既不是政府上门服务的大企业，也不是小微企业能满足各种优惠条件。但是，这些企业受到的冲击未必小，却在减税降费的范围中很难被涵盖到。第二是所有制的差别。相对国企，民企享受到的减税降费幅度比较大，但有些外资企业可能达不到标准。由于企业对政策不了解或者是匹配度不够，很多减税降费政策在最后的环节是没有兑现的，这是后续特别需要关注的方面。

简政放权涉及到财税权限问题，包括基层政府的权限问题，中央资金直达与我们的改革有密切联系。但其中需要讨论的是，中间层政府是否是更加不值得信任的对象。从我们的调研情况来看，基层政府可能还不如中间层政府，有时基层政府的一些行为其实更加“没底线”。从纪律约束上看，反而中间层政府的纪律约束性更强。所以，实行直达机制“一杆子插到底”并不一定就是好事。如果常态化的话，不仅可能会带来中间层政府被架空的问题，还可能会引发基层政府实施一些难以想象或意料之外的行为。同时，这也会影响到地方财政自主性。

第三、政府绩效评估问题。讨论预算报告，也应该考虑其绩效，考察其随后执行的过程，即不光要看钱花到哪里去了，花了多少，更要看钱有没有花到位，包括有没有效果，以及是否达到预期的目标。

政府工作报告从2016年开始公布量化指标完成情况，2016年最早是有25项指标，2017年32项，2018年、2019年都是36项，到了去年是38项，今年是17项。衡量政府绩效时，应当将其中的量化指标拿出来，衡量其投入、产出和效果。然而，我们目前是两本账，一本是预算，一本是绩效，两者之间没有联系。比如，政府工作报告显示今年教育工作达标了，但是它与教育支出是否匹配呢？再比如去年的抗疫工作完成得很好，然而公共卫生支出与之是否相匹配？目前很多绩效指标的使用比较混乱，过分注重投入和产出，对结果和影响的关注不够。一个典型的例子是，财政报告提到去年的环保工作完成得好，可是“十四五”规划纲要很清楚地提到，去年一些环保指标的改善是受疫情的影响，所以明显优于正常的年份。这说明，很多看似完成良好的绩效指标，实际上不是财政支出的作用，与财政可能没有关系，因此在衡量财政绩效时不能简单地将其归为财政的功劳。目前的预算绩效管理还没有将预算和绩效挂钩，没有对预算形成很强的约束力。

预算绩效管理的挑战在于，财政部门对各个职能部门的绩效没有发言权，具体的指标和目标如何设置，目标的设置是设得高还是低，合理还是不合理，都很难确定。近年来，改革在朝着这个方向进行，比如北京市的预算项目下面已规定要有绩效目标。我认为这是今后值得关注的问题，将预算报告与绩效报告挂钩，让大家看到两者之间的联系。