《央地关系：寓活力于秩序》论述中国央地关系的历史、逻辑和影响，探索构建一个有中国特色，实现“集分平衡”的央地关系制度框架。

中国央地关系受郡县制传统影响深远，这极大地提升了国家组织动员能力，并建立了比较稳定的政治秩序和社会秩序。在不断寻求集权和分权的平衡过程中，中国形成了具有中国特色的“财政激励制”和“目标动员制”，有效地推动了经济的增长，但在激发经济和社会活力方面有所不足。

《央地关系：寓活力于秩序》接续明末思想家顾炎武的思考，主张以“寓活力于秩序”为导向构建央地关系，主要内容为赋予县级单位更多行政和财政自主权，强调分权与活力；县级以上单位借鉴郡县制治理经验，强调集权与秩序。

二、作者简介

吕冰洋，中国人民大学财政金融学院财政系主任，中国人民大学财税研究所执行所长，教授、博士生导师。教育部2011年“新世纪优秀人才”，2017年青年“长江学者”，中国财政学会理事兼副秘书长，中国税务学会理事和学术委员，国家社会科学基金重大项目“现代治理框架下中国财税体制研究”首席专家。围绕中国现代财政制度构建、央地关系改革等问题，在《中国社会科学》、《经济研究》、《管理世界》、《政治学研究》、《社会学研究》等国内顶级期刊上发表大量研究论文。

三、目录

第一章 导论：郡县治,天下安

一、千年难题：集权还是分权？

二、本书的研究逻辑

第二章 郡县制下央地关系治理的千年矛盾：事上与安下

一、郡县制：回避不了的历史传统

二、郡县制下官员的行为观察

三、郡县制传统对央地关系的影响

四、郡县制后集权与分权的循环

五、总结

第三章 国家能力视角下的央地关系理论：活力与秩序的平衡

一、秩序目标与郡县制的形成逻辑

二、政府间分权内容

三、国家能力理论及对政府间关系的影响

四、秩序目标下的分权命题

五、活力目标下的分权命题

六、总结

第四章 1980—1993年的“分灶吃饭”：活力激发下的失序

一、计划经济时代的央地关系

二、改革前的财政压力与改革目标

三、分灶吃饭体制变迁的过程

四、分灶吃饭体制的积极影响：地方活力激发

五、分灶吃饭体制的消极影响：央地失衡、竞争失序

六、总结

第五章 1994年后的分税制：活力与秩序的相对统一

一、分税制改革的主要意图

二、年分税制的改革内容

三、分税制后政府间财政关系改革

四、分税制后政府间行政关系改革

五、分税制改革的历史意义：活力与秩序的相对统一

六、总结

附录 1997—2012年中国税收高速增长之谜的解释

第六章 中国经济增长之谜解释之一：财政激励制

一、分税制为什么会推动经济增长：张五常之问

二、各级政府税收分成测算：蛋糕怎么分

三、分税制的契约性质：税收弹性分成

四、分税制对经济增长的影响机制

五、总结

第七章 中国经济增长之谜解释之二：目标动员制

一、目标动员的层次：战略、规划与计划

二、政府目标动员的规律

三、干部考核制度对目标实现的保障作用

四、目标动员制：中国经济增长之谜的第二种解释

五、关于官员晋升锦标赛假说的迷思

六、总结

附录 河南省市县经济社会发展目标考核评价工作办法

第八章 国家组织动员能力与中国特色转移支付：人财齐用

一、一般性转移支付：平衡中的激励

二、专项转移支付：偏好错位下的积极均衡策略

三、以人为主的中国特色转移支付：干部派遣

四、转移支付在缩小地区差距中的作用

五、总结

附录 干部派遣的实践例证：干部援藏

第九章 分税制的消极影响：为政杂利杂害

一、跛脚的分税制改革

二、地方政府职能行使与分税制角色

三、经济增长方式转变与分税制角色

四、总结

第十章 顾炎武方案与政府间行政关系改革：寓分权于集权

一、顾炎武对央地关系构建的思考

二、央地关系改革的原则

三、政府间行政关系改革思路

四、“寓分权于集权”框架下的政府权力约束

五、总结

附录 顾炎武所著的《郡县论》

第十一章 政府间财政关系改革：有效激励

一、政府间事权分配改革

二、政府间税收分配改革

三、政府间转移支付改革

四、总结

第十二章 地方税系建设方案：受益性原则

一、地方税建设的方向

二、税种性质与对应政府层级分析

三、县级政府主体税：零售税或增值税分成

四、省级政府主体税种：个人所得税

五、各级政府分税设计

六、总结

第十三章 结论：发挥两个积极性

参考文献

后记

四、前言：假如

假如我们是历史的旁观者……

假如回到公元前1046年，那时，正是西周带领诸侯推翻商朝统治之时。我们看到的不仅是一个远超过原有西周封地面积的国家，而且是一个充满山河阻隔、各地风情差异巨大的国家。面对各路同盟诸侯希望获得土地回报的眼神，面对大型国家超高的组织成本，西周除了分封诸侯，分级降低统治成本，还有更好的选择吗？

假如回到公元前221年，那时，秦始皇刚统一六国，“秦王扫六合，虎视何雄哉！”然而，面对前所未有的庞大帝国，面对蠢蠢欲动的六国势力，中央该采取什么样的制度来保持政权稳定呢？如果继续采用周朝的封建制，会不会再一次引发战国混战局面呢？

假如回到公元1644年，那时，汉族正经历了天崩地裂般的大转变，异族入侵，河山破碎，华夏子民，剃发易服。我们会思考，诺大的明朝，为何抵御不住满清区区二十万人的冲击？已实行一千多年的郡县制，为何总出现基层社会僵化、地方活力不足、官员盘剥百姓、政府凝聚力下降等现象？郡县制需要大的变革吗？

假如回到1949年，中华人民共和国成立了，新世代开启了。然而，面对一穷二白的经济局面，为了实现国家迅速富强起来的目标，在苏联式计划经济体制背景下，我们是否认为，在央地关系上，有统收统支制度之外其他更好的选项呢？

假如回到改革开放伊始的1980年，我们面对的是高度集中的计划经济体制下经济激励不足、地方政府缺乏发展经济积极性、中央财政压力巨大的局面，此时该如何调整央地间行政权和财政权划分来调动地方发展经济的积极性？

假如回到1994年，中国刚解决了经济姓“社”姓“资”之争论，并确定改革的总目标是建立社会主义市场经济体制。我们看到的是经过十多年的放权让利改革后，地方之间无序竞争加剧，中央对地方的控制力下降，中央财政和国家财政的收入锐减，此时，该采取什么方式来调整央地关系？

假如我们是现实的参与者……

假如我们是中央部门的决策者，一方面，希望地方政府能够积极回应当地居民的需要，发展经济，改善民生，促进社会发展，推进公共治理；另一方面，又希望地方政府能够服从中央政府的意志，不搞“上有政策，下有对策”。同时，中央又面对地方千差万别的经济社会状况，所掌握的信息又极不充分，那么，政策如何兼顾政令统一与因地制宜这两者？

假如我们是地方官员，一方面，想“为官一任，造福一方”；另一方面，又想通过积极执行上级决策来讨上级的欢心，以达到尽早提拔的目的。那么，当这两个目标有所冲突之时，该如何平衡这两者关系呢？

假如我们是财政干部，当获得一笔转移支付资金时，是将钱投入在发展生产还是改善民生上？假如我们是组织部干部，在考察下级官员的政绩时，最看重官员的政绩表现是哪一点？

假如我们是某个地区的居民，最期待的是地方政府能够改善教育水平，让孩子能够接受良好的教育水平；而地方政府却将财政的钱投在大型场馆建设上，那么，如何让地方政府考虑到你的要求呢？

……

这一切，均与央地间制度架构有着千丝万缕联系。凡是太阳底下生长的事物，一定有它存在的逻辑，也一定有它的黑影存在。凡是历史上出现的制度，一定有它产生的历史条件，也一定会随着历史发展而不断淘汰和转换。

往事越千年，制度变革去来今。百枝围一根，央地关系细与论。本书试图找出中国央地关系产生和演变的逻辑，解释它对中国经济的影响，剖析它存在的问题，给出指向未来的央地关系构建方案。笔者深恐学力未充，研究未明，愿与关心该主题的同道一起，对中国央地关系持续研究和讨论下去。

五、名家推荐

——东北财经大学前校长，吕炜

央地关系属于纵向的国家治理结构，央地财政关系是其中的基础和支撑，事关国家治理和地方治理效能。吕冰洋教授以历史逻辑、理论逻辑和实践逻辑对此做了透视性的检测分析，有高密度的信息量和启发性的结论，值得一读。

——财政部财政科学研究院院长 刘尚希