2024年6月22日，由中国人民大学财税研究所和中国财政金融政策研究中心共同主办的中国财政政策论坛2024年第11期（总第19期）在线上召开。中国人民大学财税研究所执行所长吕冰洋教授发布《完善地方税系》主题报告。中国财政科学研究院公共收入研究中心梁季研究员、山东大学经济学院副院长汤玉刚教授、中央民族大学经济学院王玉玲教授、中国宏观经济研究院许生研究员作为本次论坛的研讨嘉宾参会。会议由中国人民大学财政金融学院李戎教授主持。

吕冰洋教授的报告从地方税系现状、作用、问题与改革四个部分展开。指出近年来地方财政压力不断增大，主要源于地方财政收入增长的放缓。自1994年分税制改革以来，地方财政收支缺口持续扩大，财政收支缺口的弥补主要依赖于转移支付和一般债券。地方税系的完善对于缓解地方财政压力、保障地方财政支出需要、调动地方政府积极性具有重要意义。当前地方税系的三大问题：（1）税收收入保障地方财政运行的力度不足；（2）以非正式性税收返还为特征的税收竞争不利于统一大市场建设；（3）地方税与地方公共服务关联性不强，不利于地方政府职能转变。面对这些问题，改革应聚焦于优化以增值税为代表的重要税种的税收分享规则。除当前实行按生产地原则进行税收分享外，可选择的税收分享规则有三种：（1）消费地原则，地方政府分享税收的依据是当地所产生的消费总额；（2）人口原则，地方政府分享税收的依据是当地人口总数，人口总数要同时考虑户籍人口和常住人口；（3）域外原则，根据增值税发票信息将产品的销售对象分为辖区内和辖区外，该比例即作为增值税分享依据，前者为中央税，后者为地方税。这三种税收分享原则均会产生有利于统一大市场建设、有利于缩小地区财力差距、有利于引导地方职能转变的效果。各种税收分享原则可以组合使用，由国务院选择地级市或县进行试点来观察改革效果，同时鼓励各省积极探索适合省情的税收分享办法。除了税收分享办法改革外，可以考虑将个人所得税综合征收部分全部作为省级政府主体税，大型平台企业税收作为中央税。

梁季研究员阐述了地方税体系的内涵与外延，提出了地方税体系建设应把握的基本原则。指出从地方税体系的内涵和外延来看，中央政府开征但完全由地方政府独享的税收收入、与中央政府共享的税收收入，还包括一些非税收入。在完善地方税系过程中要充分把握四个关系、三个原则。四个关系即税政调整权上收和下放的关系、发挥地方政府主动性与尊重税种属性的关系、纵向不均衡与横向不均衡的关系、租税费利的关系。三个原则即以职能定收入的原则、收支匹配性原则、尊重税种属性和发挥两级政府积极性兼顾的原则。提出未来我国地方税系的建设要重点探讨三个问题：共享税税制改革与收入划分的问题、部分与地方支出匹配性较高的税种和税目下放给地方的问题、非税收入制度的优化和规范问题。

汤玉刚教授提出了“走向税收城市”的概念，从城市这一经济活动集聚地的视角，深入探讨了地方税系的演进逻辑与改革策略。通过对比南京和西安两个城市2017年与2023年的公共收入结构，指出现在还处于“租金城市”阶段，土地和房地产相关的收入在城市财政收入中仍占有重要地位。随着城市化进程的推进，城市将逐步从依赖土地租金的“租金城市”向以税收为主的“税收城市”转变。租金城市作用虽然在减弱，但仍然会长期存在。税收城市的角色正在迅速崛起，基于土地价值的地方税与增值税、所得税等共享税将是城市税收的主要构成。将流动性税基作为共享税分享给地方时，要权衡税权界定的收益和成本，以“激励”引导区域发展和创新，以“控制”限制地方保护、地方分割和重复建设的手段。地方税建设应打破辖区的限制，创新城市间财税合作方式，但合作的前提是要清晰界定中央、省和地市县的税权分配关系。

王玉玲教授探讨了新时代背景下地方治理与地方税体系的紧密联系。首先，从国家治理的角度出发，阐述了地方治理在国家治理体系中的重要性，地方税体系的建设为地方有效治理提供基础和保障。其次，分析了“统一税制”下地方税体系对地方治理的影响。为构建统一市场，分税制强化了税制一体化。“统一税制”下，为实现区域均衡发展，弥补包括民族地区在内的地方财力缺口，中央加大对地方的财政转移支付，这有助于强化中央政府的统领、再分配与吸纳整合能力，提升国家治理效能；同时，地方依赖转移支付抑制了税收的治理工具职能。最后，提出了健全地方税体系应遵循的原则，包括系统性原则、整体性原则和协同性原则，完善地方税制应体现差别化、凸显受益性、保持稳定性。

许生研究员着重探讨了健全完善地方税制体系的重要性及总体思路。一方面，指出健全完善地方税制体系是推进新一轮财税体制改革的核心，其极端重要性和现实紧迫性体现在五个方面：第一，关乎国家治理体系现代化的底层架构；第二，地方税制体系具有内在的规律性；第三，是有效缓解地方财政困难的基本途径；第四，是逐步提高直接税比重的必然要求；第五，是建立现代财政制度的必由之路。另一方面，指出了健全完善地方税制体系的总体思路。在指导思想上，要统筹宏观调控和税收制度改革，将地方税制改革有机融入宏观治理体系完善进程；在总体目标上，以建立流转税、所得税、财产财富税“三足鼎立”复合税制为目标：短期应着力完善“共享税”税种，中长期应加快建设直接税体系，基本途径是拓宽税基。