马蔡琛教授

首先，马蔡琛教授通过回顾中国预算绩效管理的发展历程，阐明财政预算及其绩效管理的现实意义与面临的挑战：

十九大报告中强调“要建立全面规范透明、标准科学、约束有力的预算制度，全面实施绩效管理”。2018年9月，中共中央国务院印发了《关于全面实施预算绩效管理的意见》，同年11月份，财政部关于《贯彻落实<中共中央国务院关于全面实施预算绩效管理的意见>的通知》出台，这回应了《预算法》中对于预算绩效问题的重视并作出进一步的细化工作。2021年3月7日，国务院发布了《关于进一步深化预算管理制度改革的意见》，对早先发布的《关于深化预算管理制度改革的意见》做出了进一步的纵深展开。2021年4月29日，全国人大常委会发布的《关于加强中央预算审查监督的决定》，深化和完善了1999年《关于加强中央预算审查监督的决定》。上述重要文件的出台，表明中央一直高度重视预算的绩效问题。当然，预算绩效评价在改革实践中还面临着诸多严峻挑战，须从政策文本中透视其原理，并进一步解读现实问题的关键所在。

第一，厘清预算绩效管理与财政收支压力的关系。回顾中国古代的王安石变法、张居正改革，以及近现代世界各国财政管理的历史，会发现政府理财方式的变革，往往与政府财政收支压力加大、收支矛盾突出的情况相伴生。财政收支矛盾越突出的地方，越要重视预算绩效管理。而当下中国的地方预算绩效管理改革恰好与上述推演相悖，北京、上海、广东等经济发展较好的地区，预算绩效管理也更佳。这意味着，预算绩效管理是否受制于政府收支压力是一个仍待实证的问题。对此一个初步的思考是：绩效考核的核心为奖惩制度，如果地方政府预算约束较紧，便有可能没有多余资金用来奖励，使得绩效考核效果大幅削弱。

第二，预算绩效管理体系的建立与完善面临时间紧迫性的挑战，需要注意预算管理中“控制”与“放松”的顺序。从近半个世纪的预算改革历史上看，近代预算管理经历了控制和绩效两个阶段。古典预算原则可以追溯到资产阶级革命时期，强调通过预算制度实现对封建君主的控制，提出约束、明确、健全等要求，其典型代表有尼琪预算原则、诺马克预算原则等。大萧条后，凯恩斯经济学提倡相机抉择的财政政策，需要政策实施及时根据经济形势的变化调整，逆对经济风向，熨平经济周期。在此背景下，1945年，美国预算局局长史密斯提出的“预算管理的八项原则”，强调弹性、灵活性、绩效，要求赋予管理者灵活决策空间，以防因认识时滞、决策时滞、执行时滞而导致的政策无效。然而，正如著名预算专家艾伦·希克所言，“发达国家只有在已经建立起可靠的控制制度之后，而不是之前，才赋予管理者运作的自由，将先后顺序颠倒就要冒这样的风险，即在有效的制度建立以前，就给予管理者随心所欲地支配财政资金的权力。”发达经济体是先建立一套控制体系，在体系运行形成一定秩序后转而放松控制。中国目前的制度改革要求我们在建立这套控制体系的同时，还要强调预算绩效管理以及资金的使用效率。实际上，我们面临着古典预算原则和现代预算原则交汇时的冲突和挑战。

接着，马蔡琛教授通过比较传统绩效预算和新绩效预算，总结出传统绩效预算执行不力的三个原因：

（一）缺乏立法机关的广泛支持

在上世纪五十年代，一些国家的国会认为，绩效预算的表述过于死板和严苛，对未来的预算改进帮助有限。而且，财政部门在没有立法机关认可的情况下大搞改革，导致立法审计没有形成综合合力，立法机构的介入程度不够深，绩效评价和绩效审计之间没有建立起信息共享的机制。

在中国，立法机关与财政部门联动性已有较大的改善，今后还需加快完善。2021年5月27日，全国人大预算工委召开了政府绩效预算立法座谈会（本人有幸与会学习），讨论关于政府绩效预算的立法规划问题，各级人大也应更加重视对预算审查监督涉及绩效方面的工作。

（二）政府会计改革滞后

绩效指标的编制需要依托政府财务会计核算体系，政府财务报告需要大量有关资产、负债、成本、现金流等信息。在上世纪50年代，全世界大多数国家采用收付实现制核算基础，虽然核算简单准确、不容易弄虚作假，但是作为一种分析工具，对当时绩效预算所提供的支撑相对有限。因此，在二十一世纪初，大多数国家基本完成了政府会计改革从收付实现制向权责发生制的转化。

我国于2014年发布《政府会计基本准则》，开启了政府会计核算基础从收付实现制向权责发生制的转换。但是具体准则体系还处于加速推进的过程。对政府财务报告、政府会计改革这些计量分析手段的改进，作为预算绩效管理的重要基础支撑工具，需要更多的投入与支持。与此同时，需要平衡绩效评价方法的执行成本与收益。复杂的绩效评价方法，如平衡计分卡、作业成本法等，其使用成本较高。现实预算绩效管理中使用的评价工具往往比较简单，不能满足未来绩效管理的需求。从发展的角度出发，复杂绩效评价方法的成本控制体系亟待完善。

（三）新增工作量巨大

经典零基预算需要编制维持水平、最低水平、改进水平和最佳水平四套预算，其工作量超出了一线管理人员工作荷载，导致后来最低水平、改进水平和最佳水平的预算编制，被简化为维持水平与相应百分比数的简单相乘，这使得零基预算的意义受到局限，也是导致传统绩效预算失败的重要原因。

中期财政规划是实施预算绩效管理的重要支撑。党的十八届三中全会决定中提出，要编制中期财政规划，但在实施中存在周期错配问题，周期耦合度亟待解决。中期财政规划的滚动周期为三年（例如在2021年编制2022、2023、2024的三年滚动预算，可以称作“1+3模式”），而发改委的国民经济和社会发展规划之周期为五年。每到五年规划临界点的时候，三年滚动预算和五年规划不匹配的问题就更显突出。

与传统绩效预算相比，伴随着新公共管理运动兴起的新绩效预算，通过引入竞争机制，降低公共服务购买的均衡价格。在这一过程中，政府提供的资金未必需要削减，这与传统绩效预算将预算绩效评价结果与未来预算资金分配简单挂钩的决策方式，有较大的区别。

随后，马蔡琛教授从多年的教学和调研中，总结出预算管理实操中需要注意的七个问题：

一是重新思考目标和指标的关系。绩效目标的划分，较之评价指标体系更为复杂。从各国经验来看，指标的数量实际上是在不断压缩和削减的。目标较指标更具模糊性，因此有些部门在目标尚未明确时，便在提交绩效目标申报表时将部门职能简单复述，这是不可取的。指标体系不在于多，更重要的是建立一套活跃度指标或者KPI关键绩效指标的分解系统。

二是预算管理流程应该重新再造。预算决策流程分为自上而下启动和自下而上启动，中国各部门的预算审批需要经历“两上两下”。“一上”是指各部门首先上报建议数，但预测到上级主管部门会削减，于是尽可能多报，导致上报建议数流于形式。真正有约束力的是“一下”，下达预算控制数。但是“一下”与“二上”之间的间隔时间过短，各部门上报部门预算中容易出现潦草了事的情况。

三是明确四本预算的绩效评价原则。对于一般公共预算的绩效考核，马老师依据实践经验提出“双重二八率”。“双重二八率”是指对于80%的项目构造出一种简洁性评价办法，对于20%的重要项目要采用综合性评价办法。简洁性评价仅需要保留综合性评价中20%最为关键的绩效指标，且通过信息技术自动生成评价结果。对不同预算金额的项目进行差别化管理，合理调整评审流程，提高审核效率，这与税务机关对于重点税源企业管理“抓大放小”的原则，有异曲同工之妙。对于国有资本金预算、政府性基金预算和社会保险基金预算三本预算的绩效考核应化繁为简。对国有资本的绩效考核主要是对经营性国有企业的企业财务状况进行核算与分析，建立起一套类似于杜邦财务分析体系的指标体系，无需将其复杂化。政府性基金预算和社会保险基金预算的绩效考核，需要逐步建立一套以基金为报告主体的基金会计核算体系，考核指标更加强调基金的保值增值与运作效率。

四是项目管理者的激励机制设计问题。项目之结果往往受多重因素影响，具有不确定性。一线管理者作为代理人，其努力水平与项目产出的因果关系难以确认，对其奖惩机制需要合理设计。

五是KPI生成方法。一线管理者掌握着最为丰富的信息，如果部门的绩效评价和绩效管理建立在和一线管理者对立的层面上看的话，那么一线管理者难免会试图把最关键的绩效信息遮住。因此，构建关键绩效的办法有两种：一是从海量指标池中筛选出关键指标。但前提是这些关键指标一定要在池子里；二是依托于丰富的一线管理者和专家经验，来形成关键绩效指标。与此同时，僵尸指标的识别与剔除也是重要问题。

六是加强与第三方评价机构的沟通，对其出具的评价报告到底属于咨询类报告，还是鉴证类报告，应尽早予以明确。

七是扣分法或加分法的核算规则选择。使用加分法要求评价标准有精确、唯一的标准答案，而资金的使用效果评价或许并非如此之简单。

讲座最后，马蔡琛教授结合上述分析给出了关于未来改革方向的判断：

第一，预算法不仅是预算绩效立法，更涉及财政责任法。我国预算法修订于2004年启动，直到2014年才完成，导致其推进缓慢的问题在于财政基本法的缺失。预算法是一个程序法，解决预算的编制、执行、决算等流程问题，但代行了很多财政基本法的功能，比如政府财政分级、地方政府举债权确定等。因此，可以考虑把预算绩效和财政责任法上升为财政基本法层面，形成一套系列性法律，并在全国统一推进立法，集中突破重点领域。

第二，从立法前瞻性的角度看，预算法应提高其指导实践的能力。从预算法的修订来看，其修订周期过长，使得预算法修订成为一种对改革实践的归纳。然而，预算绩效还是要指导实践的发展，通过法律的形式保持预算管理的稳定性。