内容提要：作为一个拥有超大地域、超大经济、超大社会的中国，从古至今在国家治理就面临一个难题：分权还是集权？于是中国自古以来就存在封建与郡县的利弊之争，顾炎武总结认为：“封建之失，其专在下；郡县之失，其专在上。”对此，他提出“寓封建于郡县”的解决方案。

一、央地关系的历史演变

中国央地关系的制度构建关系到国家长治久安，历来受到统治者的高度重视，也探索了很多种处理央地关系的办法，总体来讲，古代央地关系治理分为两大时期，秦之前以分封制为主，秦之后以郡县制为主。

分封制始自商朝后期，在周朝得以发扬光大。分封制的基本内容是天子将土地分封给诸侯，内政由诸侯自理，诸侯按规定履行天子纳贡、朝觐、出兵等义务。诸侯依次可分封土地给子孙和属臣，形成诸侯、卿、大夫等各级相对独立的封国或封邑。分封制的特点是将血缘关系融入到政治关系中，地方具有比较强的独立地位。

但是，建立在血缘关系基础上的分封制，不可避免地出现秦丞相李斯所说的“后属疏远，相攻击如仇雠”问题，即随着时间推移，血缘关系越来越淡化，利害较量会超越血缘纽带。典型例子是春秋战国时期的各诸侯间激烈的兼并战争，以及西汉时期的“七国之乱”。因此，分封制在秦之后为郡县制所取代。

在郡县制下，中央政府掌握人事任免权和重大事项的行政决策权，各级地方政府拥有部分行政决策权和行政执行权，中间辅以监察和考核机制来保证中央对地方的控制。郡县制最早出现在春秋时期，秦统一中国后，秦始皇将郡县制推向全国，之后历朝历代的央地关系架构虽然也采取少量的分封制，但是一般对分封诸侯的权力予以严格限制，从全国总体上看以郡县制为主。对此，1973年，毛泽东在诗中一针见血地指出：“百代都行秦政法。”即使是中国现在的央地关系制度架构，我们也不难看出它有浓厚的传统郡县制影子。

在秦时和西汉中前期的地方行政区划设计中，地方分为郡和县两级。以后各代根据情况进行增减：有郡县或州县两级制的；有州、郡、县或路、府（州）、县，道、府（州）、县三级制的；有省、路、府（州）、县或省、道、府（州）、县（州）四级制的（韦庆远、王德宝，1992）。几千年来，中国地方层级有很多变化，省、道、路、府、州、郡、县等区划名称都曾先后在中国古代地方行政史中出现过。但是县级单位自秦以后一直是基本的行政单位，总数和管辖范围变化不大。

比较分封制和郡县制，两者最大的不同是：分封制强调地方分权，郡县制强调中央集权。不过，虽然郡县制强调集权，在现实的政治运行中，由于信息传递链条太长，中央政府无法对县级实行完全控制，不得不委托次高级政府来实施间接管理。次高级政府长官或为刺史、或为节度史、或为总督，俗称“封疆大吏”，他们位高权重，往往具有统辖数州或数省的权力，当中央政府权威下降时，他们就可能形成挑战中央权威的重要力量，甚至导致王朝覆灭，西汉初期的七国之乱、东汉后期的军阀混战、西晋的八王之乱、唐朝后期的藩镇之祸、清朝后期的东南五省互保，均说明即使是在高度集权的郡县制下，仍可能出现地方权力过大导致的弱干强枝情况。

二、央地关系的历史困局

尽管郡县制经过了几千年实践，历朝历代对制度缺陷进行了各种修补，但是它仍存在许多问题。明末思想家顾炎武历览古今治乱得失，写下《郡县论》一文，由九篇短文构成，详细剖析了郡县制存在的问题，并提出自己的改革思路。他认为“封建之失，其专在下；郡县之失，其专在上。”具体来说，郡县制存在以下三方面问题。

第一，地方政府行为扭曲。顾炎武指出，在郡县制下，地方长官由上级政府任命，升迁和罢免由上级政府说了算，因此地方长官的为政目标是围绕上级政府的目标而转，而不是围绕当地居民目标而转，也就是说地方政府行为容易偏离当地居民偏好，进而导致地方经济社会发展滞后。按顾炎武的话说，就是“不知有司之官，凛凛焉救过之不给，以得代为幸，而无肯为其民兴一日之利者，民乌得而不穷，国乌得而不弱？”

第二，政府机构膨胀。顾炎武指出，由于县级政府官员选拔和职能由上级政府决定，上级政府为此需要设计大量的监察机构来监督地方政府，由此导致政府规模膨胀。顾炎武指出“今之君人者，尽四海之内为我郡县犹不足也，人人而疑之，事事而制之，科条文簿日多于一日，而又设之监司，设之督抚，以为如此，守令不得以残害其民矣。”

第三，地方吏治败坏。顾炎武指出，在郡县制下，县长官对当地事务治理存在三个缺陷：有任期限制或任期的不确定性、治政目标唯上不唯下、异地交流导致对地方事务的疏离。县长官不得不雇佣更熟悉当地事务的胥吏来治理，而胥吏可能借助信息优势和多年经营，欺瞒上级、谋取私利，导致地方吏治败坏。对这种现象，南宋叶适提出一句很有名的话：“官无封建而吏有封建”。顾炎武称为“州县之敝，吏胥窟穴其中，父以是传之子，兄以是传之弟”，“养百万虎狼于民间者”

三、顾炎武方案：寓封建于郡县

针对上面的问题，顾炎武提出的改革方案是“寓封建之意于郡县之中”。该方案总的思路是：县级实行封建制，县以上实行郡县制。其方案有如下两个要点：

第一，县域自治，提升县级政府地位。

顾炎武提出“尊令长之秩，而予之以生财治人之权，罢监司之任，设世官之奖，行辟属之法”，就是说，有关经济发展（生财）和政治治理（治人）权力全部归县令，取消常设在县级的监察机构（罢监司之任），县令有权组织和任命自己的行政队伍（行辟属之法），如果县令治理的好，可以一直干下去甚至传之子孙。为提升县令的地位，可“改知县为五品官，正其名曰县令”。

第二，简化县级以上政府，郡行使监察权和人事升迁权。

中国过去不少政府机构是为了自上而下参与和监督下级政府行政而设，由于实行县级自治，县以上政府就可以大大压缩。对此，顾炎武作了一个形象的比喻，说中央委托地方管理就象是主人任命仆人养马，一种方式是主人要对各种喂养方式进行层层监督和控制，另一种方式只是根据马的肥瘦程度对仆人进行赏罚，显然后者会大大降低管理成本。与此类似，判断县令是否称职，只看“人民乐业”与否。县以上只设郡，并且郡的职能只是监察，“每三四县若五六县为郡，郡设一太守，太守三年一代。诏遣御史巡方，一年一代。其督抚司道悉罢。”

集权与分权问题中国自古以来国家治理的大问题，除顾炎武之外，中国古代有不少思想家提出改革央地关系的设想，主要差异在于地方分权的范围与方式不同。南宋叶适（2010）主张在郡县两级都可以扩大一点自治权力，“以一郡行其一郡，以一县行其一县，赏罚自用，予夺自专”；明末黄宗羲（2011）认为封建与郡县均有很大问题，“封建之弊，强弱吞并，天子之政教有所不加；郡县之弊，疆场之害苦无已时（郡县制下地方官员难以尽责）”，解决办法是在边境设置统摄军事与民政的“方镇”，使其拥有较大自主权，由此可以制衡中央过度集权产生的问题；晚清冯桂芬（2002）的思路是不在县级而在乡级实行一定的自治，每县划分若干辖区并设巡检，巡检以下设立正董、副董等职，他们由当地居民公选产生，以达到乡级“分治”、县以上“合治”的效果。不过，笔者认为，以上诸位学者的论述不如顾炎武详细透彻、操作性强。

那么，顾炎武的方案有多大合理性呢？本文后续将利用现代经济学和政治学理论，建立处理央地关系的理论框架，进而利用该框架对顾炎武方案的进行深入论证和更具体设计。

原文登载于《财贸经济》2019年10期，标题《“顾炎武方案”与央地关系构建:寓活力于秩序》,本文为原文内容节选