【人大财税之声】· 本文作者：

陆镜名，中国社会科学院农村发展研究所，助理研究员；

孔祥智，中国人民大学农业与农村发展学院，教授。

内容提要：农村集体经济经理人是新型农村集体经济发展中的现实创新，对提升村集体资产运营效率、增强集体经济组织经营能力、服务乡村振兴与实现共同富裕具有重要意义。本文将农村集体经济经理人界定为在法定授权下，以契约划定边界，以信息公开与审计形成监督闭环，并通过任期考核、续聘或者解聘形成约束的制度化经营治理能力供给者。本文认为，其理论逻辑在于回应集体经济从法定权属走向有效经营过程中面临的经营执行与治理协调难题，其经营治理能力集中体现为资源整合、经营执行、风险控制与公共服务转化四个方面。进一步看，农村集体经济经理人通过推动要素资产化与可持续经营、促进分工协同与信息透明、细化公有制实现形式与公共性落实，形成经济增值、治理优化与制度实现相互支撑的协同机制。当前，中国的地方实践已形成政治引领型、公司治理型与合股联营型等典型样态，并呈现出明显的区域适配与模式演进特征。未来应围绕风险识别、制度优化与政策支持协同推进，持续将制度优势转化为可核验绩效与可共享福利。

一、引言

党的二十届四中全会明确了“十五五”时期加快农业农村现代化扎实推进乡村全面振兴的战略任务，明确提出“支持发展新型农村集体经济”。另外，2024年6月28日第十四届全国人民代表大会常务委员会第十次会议通过的《中华人民共和国农村集体经济组织法》（后文简称《组织法》）作为基础性法律制度供给，确立农村集体经济组织的特别法人民事主体地位及其“以土地集体所有为基础，依法代表成员集体行使所有权”的权能边界，并围绕成员权利义务、成员大会或成员代表大会、理事会、监事会或监事等治理主体及其运行规则，对财产经营、收益分配、信息公开、审计监督以及财政、金融、人才等扶持措施作出系统规定，形成了较为完整且具有可执行性的制度体系。进一步看，《中华人民共和国国民经济和社会发展第十五个五年规划纲要》提出，深化农村集体产权制度改革，支持发展新型农村集体经济。由此，改革要求、法律规范与国家发展规划实现了有机衔接，农村集体经济组织的产权边界、治理程序和经营规则进一步得到法定化和制度化，其治理运行和经营发展也由此具备了更加清晰的制度依据。农村集体经济进一步获得了向组织化运行和规范化经营转化的制度条件，为新型农村集体经济高质量发展提供了准则，也为将集体所有稳定转化为有效经营和可持续分配奠定了法治基础。

从现实量级与结构变迁看，农村集体经济组织已成为要素整合与收益再分配的关键平台。根据农业农村部人力资源开发中心举行的农村集体经济经理人培育工作研讨会数据，至2023年底，全国约有农村集体经济组织98万个、覆盖成员约9.3亿人、资产总量约9.6万亿元。伴随经营性收入占比上升、区域差异长期存在，以及劳动力城镇化与本地化就业并行、农业社会化服务持续深化，经营活动对专业化管理的需求已由“可为”转向“应为”。与之相适配，《组织法》提供了可操作的程序性基础：成员大会决定发展方向、重大事项与主要经营管理人员的聘任及报酬；理事会承担经营组织与内部控制；监事会与依法审计、信息公开共同构成常态化监督。故而，农村集体经济的现实扩容与相应的制度供给实现了对接，但从“可授权”到“能经营”的转化仍需一套稳定的执行机制。

基于集体经济发展的现实需要和已有制度基础形成，农村集体经济经理人作为国家新职业应运而生。根据2025年7月22日人力资源社会保障部正式发布的第七批新职业名录及相关定义，农村集体经济经理人是指为发展壮大新型农村集体经济，受农村集体经济组织委托，从事资源发包、物业出租、居间服务、经营性财产运营等经济活动经营管理的人员。由此定义来看，其功能是把法定权属结构转化为可持续的经营产出与公共服务。其设立不改变产权归属，不触动基层党组织的领导地位与既有组织架构，而是通过预算与目标管理、信息披露与绩效评价，把分散资源与不确定现金流组织为可度量、可考核的集体收益与公共服务。其正当性来自农村集体经济组织成员民主授权，权责边界由章程和契约加以界定，绩效以财务与治理双维度加以验证。换言之，《组织法》明确权责边界与监督责任，职业化机制回答“谁来经营、如何经营”，二者结合才能把集体所有的法律事实稳定转化为有效经营的经营治理能力。

围绕农村集体经济与职业经理人的发展，现有研究主要集中在三个方面。第一，关于农村集体经济的运行逻辑，文献聚焦于组织结构、运营机制与分配模式的类型化归纳，验证了多元主体的关系嵌入、规则嵌入与价值嵌入有助于提升运行效率。但总体上，这类研究多停留在模式比较与条款解读层面，缺乏对经营执行环节中专业化机制的系统刻画。新时期，仍需通过规范农村集体经济组织运行机制、推动市场化改革和构建现代企业制度来释放制度潜能，但这一思路尚未展开到具体的经营执行逻辑。第二，关于农村职业经理人的研究，已有成果多从赋权与嵌入的视角揭示其自主性生成机制，指出职业经理人自主性经历了名义自主、在地自主到绩效强化的阶段性演化，并强调正式赋权与非正式嵌入的耦合逻辑。但这类研究主要聚焦微观生成过程，对于在特别法人和成员民主相结合的治理结构下，职业经理人如何将公共性要求转化为可考核、可问责的经营绩效，仍缺乏系统解释。第三，关于集体经济与经理人的交互机制，法理与治理研究强调了以成员大会为核心的内部治理正当性，同时也注意到其效能边界，提出可通过信息公开、外部审计、职业经理人发展与市场机制引入来拓展“外部治理”。混合所有制研究则提出资本、产权与机制相互耦合以及所有权与经营权适度分置的基本思路，并将职业经理人置于经营权的执行位置。然而，这些讨论大多停留在原则层面，尚未细化职业经理人在激励约束、信息披露和成员权利保障之间如何形成可操作的制度衔接，也未充分说明其与公共性目标实现之间的内在关系。随着《组织法》的实施和农村集体经济经理人被正式纳入国家新职业体系，如何把法定合法性稳定转化为经营治理的可操作性，成为理论与实践亟待回应的核心议题。总体来看，既有研究仍存在三方面不足：一是缺乏将经营执行的专业化机制纳入集体经济运行逻辑的解释框架。二是未能充分揭示职业经理人在特别法人和成员民主相结合的治理结构中，如何将公共性要求转化为可考核绩效的具体机理；三是尚未构建起贯通法定权属、组织治理、经营执行与制度落地的统一分析框架。

针对上述不足，本文沿农村集体经济经理人理论逻辑、协同机制与推进路径的主线展开讨论，力图在以下三个方面作出拓展。第一，在理论逻辑上，本文回应了新型农村集体经济发展中经理人何以生成、何以成立的问题。文章将农村集体经济经理人界定为制度化经营治理能力供给者，揭示其在法定权属、成员民主与公共性约束条件下生成的制度基础，并从资源整合、经营执行、风险控制与公共服务转化四个方面展开其理论内涵，从而拓展了集体经济运行逻辑的解释框架。第二，在协同机制上，本文回应了经理人何以嵌入并持续发挥作用的问题。文章提出经济增值、治理优化与制度实现相互支撑的分析框架，说明经理人并非仅在经济、治理与制度三个层面分别发挥作用，而是通过经营收益的形成、治理规则的优化与制度安排的沉淀，推动三者之间形成递进式协同闭环。第三，在推进路径上，本文回应了经理人机制如何实现制度化落地的问题。文章结合国际经验与中国实践，归纳出政治引领型、公司治理型与合股联营型三类典型模式，并进一步从风险识别、制度优化与政策支持三个维度提出推进方向，从而弥补既有研究在法定权属、组织治理、经营执行与制度落地之间缺乏整体贯通的问题。

二、理论逻辑：生成逻辑、理论内涵与制度定位

1.生成逻辑与理论内涵

当市场交易成本显著时，单纯依赖市场协调已难以维系效率，组织因此成为节约交易与监督成本的必要形式。在此基础上，不同组织的治理结构在激励、适应与执行上的相对效率并不相同，需要在“合约—监督—纠偏”的全链条上实现匹配，以确保组织在不完备契约条件下能够稳定运作。正是在这一逻辑下，《组织法》为农村集体经济搭建了清晰的制度底座：以特别法人为载体，确立“成员大会—理事会—监事会”的权责分工，并配套信息公开、审计监督以及财政、金融、人才等支持措施，使“谁拥有、谁决策、谁监督”有章可循。其治理逻辑与公共性资源治理中“边界明确、集体选择、监测与分级问责、分层治理”的原则相契合，为将公共性落实到组织的日常运行预置了可验证的制度路径。由此，分析重心应从制度的形式完备，转向如何在不改变产权与公共性的前提下，将制度规则稳定转化为“经营有效、风险可控、收益可分”的运行状态。换言之，集体经济要从法定权属走向有效经营，关键在于如何将既有制度转化为可执行、可纠偏的经营治理能力。

然而，从现实运行来看，制度与实践之间仍存在显著张力。赵黎指出，集体经济发展普遍面临“谁来发展、如何发展、如何持续”的三重困境：一是在主体层面，村党组织、村委会与集体经济组织“三位一体”格局导致角色边界模糊，成员主体性不足。二是在经营层面，经营性收入占比偏低，依赖财政补贴和转移支付，缺乏优质项目与专业人才支撑，难以形成自我造血能力。三是在福祉层面，公共物品供给不足，成员过度关注短期分红而忽视长远发展，公共性功能被弱化。此外，农村集体产权制度改革在推进中也面临分配制度不规范、市场化机制不健全、决策程序流于形式的“三重阻滞”，进而导致产权界定与权责落实不到位，集体经济与现代企业制度仍未实现有效衔接。在此背景下，《组织法》确立的特别法人架构与权责分工，不仅是对产权与治理边界的回应，也使“如何将法定权属转化为可执行、可纠偏的经营治理能力”成为现实紧迫课题。

农村集体经济经理人的角色生成，正是对上述困境的制度化、组织化回应。通过成员大会的民主授权明确其合法性，以契约划定经营边界，以预算、绩效和审计构建问责机制，从而在制度逻辑与实践困境之间搭建桥梁，实现“从法到治、由治达效”的转化。其生成逻辑可由产权、契约与激励三条主线阐释。第一，“委托—代理”与集体生产约束。集体经济具有团队产出和信息不对称特征，易诱发搭便车与裁量失衡。通过所有权与经营权分置、程序化议事与信息披露收紧裁量权，是降低代理成本的重要路径。第二，不完全契约与剩余控制权。在合同难以完备的条件下，应以流程管理、节点问责与事后治理弥补合约缺口，并围绕关键资产与重大事项配置可追责的控制权，从而在不完备契约下提升执行效率。第三，多目标下的激励相容。集体经济同时追求收益、就业、公共服务与资产安全，必须将易度量与难度量的任务加以解耦并设定权重，使经营激励与公共性目标保持同向一致，避免唯成本或唯利润导向侵蚀质量。据此，将预算约束、内部控制、信息披露与审计制度化嵌入，便成为由静态合规走向动态改进的关键支点。

综上，农村集体经济经理人可界定为在《组织法》的法定程序授权下，以契约划定边界，以信息公开与依法审计实现持续监督，并通过任期考核、续聘或解聘形成约束的制度化经营治理能力供给者。从理论内涵看，本文所称经营治理能力，并非泛指一般市场主体意义上的经营才能，而是指在集体所有、成员民主和公共性约束条件下，将分散资源转化为可经营资产、将制度目标转化为可执行方案、将经营过程纳入可监督轨道，并将经营收益转化为成员福利与公共服务的复合型能力体系。与一般企业经理人相比，农村集体经济经理人的能力结构不仅面向效率提升，更内嵌了公共性实现与集体资产安全的制度要求，其本质在于以职业化经营方式弥补集体经济从法定权属走向有效运行过程中的经营治理能力缺口。具体来看，这种经营治理能力主要体现在四个方面。其一，资源整合能力，即围绕土地、房屋、物业、股权及其他经营性资源开展清查识别、边界厘定、统一配置和组合运营，使原本分散沉淀的资源要素转化为可进入经营流程的资产单元。其二，经营执行能力，即依据成员大会确定的发展方向和理事会形成的经营安排，将集体目标细化为项目设计、预算编制、运营管理和市场对接等具体行动，从而实现由制度目标向经营实践的有效转化。其三，风险控制能力，即围绕重大投资、资产处置、合同履约、收益分配和财务运行等关键环节，建立预算约束、程序审查、信息披露和审计核验相结合的控制机制，以降低代理失衡、短期逐利和资产流失风险。其四，公共服务转化能力，即在经营收益形成后，通过分红安排、就业吸纳、公共服务投入和集体福利改善等方式，将经营绩效进一步转化为成员可感知、可共享的发展成果，从而使集体经济的公共性要求在经营层面得到具体落实。

2.制度定位

农村集体经济经理人并非一般意义上的经营主体，而是在集体所有、成员民主和公共性约束条件下嵌入集体经济组织运行的制度性经营主体。基于此，其制度定位主要体现在以下三个方面。第一，构建目标、指标、预算、风控与评价相衔接的闭环管理。围绕集体收益、就业带动、公共服务和资产安全等多重目标，将成员集体意志细化为可计量的经营指标和可跟踪的过程指标，并通过年度计划和中期规划落实到预算安排和风险阈值之中，使经营结果与公共性目标保持一致并具有可核验性。第二，强化法定授权与契约定界的刚性执行。经理人的任职资格、聘任与报酬，由成员大会或依章程授权的理事会决定；在理事会监督下，以岗位说明、目标责任书、预算约束以及重大投资、资产处置、对外担保等约束条款明确权责边界，并通过定期信息公开与依法审计进行结果验证，再辅之以任期考核、续聘或解聘和绩效兑现，形成较为完整的硬约束机制。人员来源可以保持开放，既可以来自组织成员，也可以通过社会招聘引入，但必须经法定程序授权，并在统一契约和披露规则下运行。第三，强调与党的领导和法定治理结构的功能互补。党组织和成员大会把握发展方向与重大事项边界，理事会负责组织执行与内部控制，监事会和依法审计提供独立监督，经理人则专注于资源整合、项目评估、预算执行和风险管理，由此形成方向明确、授权规范、执行有序、监督有效的运行闭环。

从整体传导逻辑看，前端由《组织法》确立权属与程序边界，中枢通过契约化经营将集体目标转化为可度量、可考核的经营产出与公共服务，末端以信息公开、审计监督和成员监督实现闭环问责。沿着这一逻辑，集体经济组织的“所有权在民”便具体化为目标可度量、过程可监督、结果可问责的经营结构，从而推动法定权属稳定转化为可持续的经营治理能力。

三、协同机制：经济增值、治理优化与制度实现

前文所述资源整合、经营执行、风险控制与公共服务转化等能力，并非彼此孤立，而是在集体经济运行过程中分别作用于经营增值、治理优化和制度落实，并通过相互支撑形成递进式协同。其基本逻辑在于，经理人首先将分散资源转化为可经营资产并形成稳定收益，由此使经营活动具备可度量、可比较和可核验的事实基础；在此基础上，信息披露、预算约束和审计监督得以嵌入经营过程，治理由此从形式性安排转向实质性运转；而当经营绩效与治理事实可以被持续观察和验证时，成员授权、契约边界和公共性要求便能够进一步制度化，进而将一次性的经营改进转化为可复制、可持续的组织规则。反过来，制度规则的稳定又为资源配置、经营决策和风险控制提供明确预期与边界约束，从而形成经济增值、治理优化与制度巩固相互促进的闭环。

在《组织法》确立的权责框架下，农村集体经济经理人的设置，正是推动这一闭环形成的关键环节。其生成逻辑基于集体经济组织内部关于交易成本、不完全契约与多任务激励的现实需求。通过所有权与经营权的分置和程序化授权，可以降低代理与协调成本；通过契约边界、信息披露与审计监督，可以弥补合约不完备性；通过多目标下的权重配置，实现公共性与经营性的激励相容。由此，农村集体经济经理人不仅是制度安排的产物，更是将法定权属持续转化为经营能力、治理能力与制度能力的重要载体。其功能价值并不只是分别体现在经济、治理与制度三个层面，而是在这三个层面之间形成由经营绩效到治理改进、再到制度实现，并由制度反过来保障经营与公共性的协同过程。

1.经济增值机制：要素资产化与可持续增值

在经济层面，农村集体经济经理人的核心价值，在于将分散要素转化为可计量、可经营并具有持续增值潜力的资产。这一转化过程不仅体现了资源向资产、资产向资本的逻辑递进，也回应了集体经济长期以来“资源沉睡、收益不稳”的结构性难题。通过专业化经营，经理人推动集体经营性建设用地、物业、股权与无形资产进入统一台账，实现清单化管理和组合运营，从而在产权边界清晰的前提下形成可预测现金流。这一过程不仅降低了交易与组织成本，也为预算编制、项目安排和绩效考核提供了更加清晰的对象基础。与此同时，职业经理人可通过硬预算约束与财务治理，抑制一次性资源处置和机会主义扩张，使集体收益从“卖资源”转向“随经营”，逐步积累稳定的分配基础。进一步看，经理人还可以通过产业协作、项目组合和融资工具运用，实现收益与风险的更优匹配，从而增强集体经济的韧性与可持续性。这意味着，农村集体经济经理人不仅是制度安排的执行者，更是将“权属清晰”转化为“经营有效”的经营治理能力供给者，其经济价值体现在推动资源资产化与资本化进程的同时，为共同富裕提供稳定的现金流与公共服务供给基础。

需要指出的是，经济层面的意义并不止于增收本身。更重要的是，资源资产化与经营收益的稳定化，使集体经济的运行结果由模糊状态转向可观察状态，为后续治理中的预算约束、信息公开、绩效考核和审计核验提供了事实基础。也就是说，经济增值不仅是经理人功能发挥的直接结果，同时也是治理优化和制度落实得以展开的前提条件。

2.治理优化机制：分工协同、信息透明与激励相容

在治理层面，农村集体经济经理人的价值在于将目标设定、执行落实与监督问责三环节嵌入分工、透明与激励的制度安排之中，从而在降低治理成本的同时提升执行质量。其一，专业化分工提升了决策与执行的效率。成员大会负责确定发展方向与边界，理事会承担组织协调与内部控制，经理人专注于资源整合、项目运营和经营产出，不同治理主体之间由此形成相对清晰的职责分工，缓解了信息不对称条件下的代理问题。其二，透明度的制度化降低了监督成本。通过信息披露、财务公开与定期审计，监督由经验性判断转向基于数据和规则的结果核验，问责机制亦由个案式处理转向规则化、程序化和可追溯化。其三，多目标情境下的激励相容是治理有效性的关键。将收益、就业、公共服务与资产安全等目标细化为过程性与结果性指标，并辅以正面清单、底线约束以及容错和止损安排，有助于避免单一利润导向侵蚀公共性，也能够防止因过度合规而导致的消极不作为。

从协同关系看，治理层面的改善并不是脱离经营活动独立发生的，而是建立在前述经济活动已经对象化、数据化和规则化的基础之上。正是因为经理人推动资源进入台账、项目进入预算、收益进入报表，治理中的透明化、监督化和激励约束才有了可依托的运行载体。反过来，治理机制的优化又进一步约束经营中的机会主义行为，提高资源配置效率和执行质量，从而对经济增值形成反向支撑。

3.制度实现机制：公有制实现形式的细化与现代化

在制度层面，农村集体经济经理人的制度化安排，使公共性能够被落实为可操作、可监督、可问责的治理过程。首先，公共性的实现依赖于可视化与可核验。通过成员大会的权利配置、收益分配规则、信息公开和依法审计，确保所有权在民能够在日常运行中被具体化和验证。其次，效率的释放有赖于制度化嵌入。将契约、绩效、预算、披露和问责纳入法定治理结构，可以把原本依赖个体经验和行政推动的经营安排，转化为相对稳定的公共经营能力，使公共性要求与专业性要求在执行层面实现统一。最后，党的领导、法定治理与职业经营之间需要形成制度化互补。党组织把握方向与发展边界，法定机构负责授权与监督，经理人承担经营执行与风险控制，不同主体在统一框架下稳定配合，从而既防止市场化过程中的公共性流失，也避免因行政化过强而压缩经营效率。

制度层面的功能价值，关键在于把前两个层面的阶段性成果固定下来。若只有经营改进而无制度沉淀，则绩效往往依赖个别能人，难以持续；若只有治理安排而无制度化表达，则约束机制难以跨期延续。经理人制度的意义，正在于通过授权规则、契约边界、披露机制和审计安排，把经济活动中形成的可观察绩效和治理运行中形成的有效规则沉淀下来，使其转化为集体经济组织可复制、可延续的制度能力。由此，职业化并不是企业化的简单移植，而是在坚持集体所有和公共性原则的前提下，推动公有制实现形式进一步细化、规范与现代化。

综上，农村集体经济经理人的三重功能价值，并非经济、治理与制度三个维度的简单并列，而是表现为一个由经营增值启动、以治理优化为中介、以制度实现为保障，并由制度反向支撑经营与公共性的协同过程。正是在这一意义上，农村集体经济经理人才能够将法定权属稳定转化为经营绩效、治理效能和可持续福利。

四、国际镜鉴与中国实践

1.国际镜鉴：职业化经营的共同机制与本土启示

从国际经验看，以美国农业合作社、德国农业合作社和日本农协为代表的成熟合作性经济体，虽然组织形态、市场环境与制度传统存在差异，但在集体性或合作性资产的经营治理上普遍形成了较为稳定的共同机制，即由成员大会或成员代表机构确定目标与权力边界，由董事会、理事会或者监事机构承担治理职责，由职业经理层负责日常经营执行，并通过标准化报表、信息披露和独立审计实现结果核验与持续问责。这一安排的核心，不在于简单引入职业经理人，而在于通过成员授权、治理分工和经营执行的制度化衔接，使集体性资产在不改变其公共性或成员属性的前提下，具备持续经营、风险控制和收益分配的能力。就其本质而言，这一经验表明，集体性资产的有效运行往往并不依赖单一主体包揽决策、经营与监督，而是依赖授权、执行与监督之间的相对分工，以及经营结果的持续可见和可核验。

在美国，合作社作为市场化主体，在竞争压力下表现出三方面趋势：其一，经营机制日益市场化与企业化，例如引入股份制、设立股份合作社、发行股票；其二，重组与并购频繁，通过规模扩张与资源整合提升效率与竞争力；其三，产业联合不断加强，横向和纵向一体化程度加深，从而延伸产业链并增强市场议价力。在德国，农业合作社的发展重心体现为“四化”：组织结构一体化（横向与纵向并进以扩大规模）、资金筹集多元化（在合作金融基础上，辅以可转债和公开股票等工具）、经营机制完善（在竞争压力下，部分领域出现向营利性企业靠拢、与非社员交易增加的现象），以及国际化经营（成员跨境扩展和产品全球化销售同步推进）。在日本，农协实行“一人一票”的民主治理与董事会和经理人分离的企业化运作：董事会决定经理人人选，经理层负责日常经营，收入主要来源于不同品类的手续费；利润分配实行比例上限，并将年度纯利润主要用于事业准备金、积累金、股金分红与成员服务返还；功能上则构建了涵盖购销、技术指导、信用、保险、医疗以及政府项目承接在内的综合服务体系，成员覆盖率长期维持在高位，从而显著降低小农的交易成本和融资约束。

从治理机理看，这些发达国家合作经济体虽然具体制度安排不同，但其共同面对的都是集体性资产经营中的典型难题，包括残余索取权分散条件下的激励不足、团队生产中的监督困难、不完备契约约束下的执行偏差，以及多目标情境中效率目标与公共目标之间的张力。其制度回应大体可以概括为三个方面。其一，通过成员授权与治理执行分工，降低代理摩擦，使资源整合、经营执行和风险控制等职能能够由更具专业能力的主体承担。其二，通过章程约束、程序规则、财务公开和独立审计，使经营活动由不可见走向可见，由经验判断走向结果核验，从而降低治理成本并提高监督有效性。其三，通过成员服务、收益返还和公共功能安排，将经营绩效进一步转化为成员可分享的发展成果，使职业化经营不偏离合作经济体的公共性基础。由此可见，国际经验所提供的并不是某一种固定组织形式，而是一套围绕经营增值、治理优化与制度稳定展开的共同机制。

映射到中国情境，上述国际经验与《组织法》确立的制度框架具有较强的可对接性。中国农村集体经济组织同样需要在成员授权基础上实现资源整合、经营执行、风险控制和收益转化，并通过信息公开、审计监督和法定治理结构确保结果可验证、过程可追责。从这一意义上看，国际经验至少提供了四方面启示。其一，成员授权是职业化经营合法性的前提，必须通过法定程序和稳定规则将授权持续化。其二，章程和契约是职业化经营边界的关键载体，应将目标、权限、风险和披露义务统一纳入制度安排。其三，标准化报表、固定披露节奏和独立审计，是经营绩效能够转化为治理事实和制度信任的重要条件。其四，职业化经营的目标不应被狭义理解为利润最大化，而应通过多维绩效体系兼顾效率提升、资产安全、成员服务和公共性供给。也正因此，国际镜鉴对中国的意义，不在于照搬某种模式，而在于说明职业化经营只有嵌入成员民主、法定治理和公共性约束之中，才能真正转化为新型农村集体经济发展的制度优势。

2.中国实践：三类典型模式的条件、边界与演进

在《组织法》生效、农村集体经济经理人纳入国家新职业体系之前，中国各地为破解农村集体经济“谁来经营、如何运营、如何监督”的现实难题，已经形成一批可运行的“治理—经营”模式。这些模式虽非狭义意义上的农村集体经济经理人制度实践，但在资源整合、经营执行、风险控制和收益转化等方面，已经不同程度呈现出职业化经营的基本职能，并在制度载体、治理流程和绩效呈现上，为经理人机制的制度化嵌入提供了可复用的前置条件。结合既有研究与典型案例，可归纳为三类。

第一类是村社合一的政治引领型，典型案例为贵州安顺市塘约村。该模式以党组织统领为前提，通过“七权同确”（七权包括农村土地承包经营权、林权、集体土地所有权、集体建设用地使用权、房屋所有权、小型水利工程产权、农村集体财产权）理顺资源要素权属，组建“村社合一”的金土地合作社，推动“三变”改革，形成“党组织—村集体—合作社—农户”一体化的治理—经营共同体，收益按规则化比例在组织与成员之间分配。运行过程中，合作社初期由村支书兼任理事长和总经理，后逐步聘请本地致富带头人负责种植与市场运营，显示出职业化经营雏形。其优势在于公共目标清晰、动员能力强、制度合法性扎实，能够将公共性约束直接嵌入经营单元，从而带动村级集体收入和成员收益的持续增长，并积累可统计的集体资产；其局限则在于对基层组织基础和群众参与度依赖较高，而对市场化专业能力的即时供给更为敏感。

第二类是强村公司承载的公司化治理型，典型案例为浙江杭州市余杭区永安村。在资产体量较大、产业链条较完整且亟需品牌化运作的情境下，村级组织设立“集体公司”作为制度载体。同时，成员大会依法保留母体权力与重大事项决策，公司内部由“董事会—经理层”承担预算约束、投资决策、内部控制与合规披露职能。永安村通过全国范围公开招聘，选聘职业经理人并实行合同化考核，配套组建“乡村造梦师”专业团队，推动一二三产业融合与品牌建设，使集体经营性收入保持稳步增长。其优势在于以现代企业制度承载复杂经营与风险管理，治理与信息披露更加规范；其局限在于必须将公共性要求制度化写入公司治理条款，否则容易出现效率目标与公共目标的错位。该案例最接近“职业经理人”制度化安排，显示了经理人机制与集体公司治理之间较高的制度适配性。

第三类是企业化运作的合股联营型，典型案例为广东高州市荔枝圩村。该模式多见于资源分散、人才紧缺、现金流不足的地区。村集体或其合作社与市场主体按出资比例合股经营，通过统一流转土地和要素配置，明确合作社在用工与资源组织方面的职责，以及企业在技术与营销上的责任，并以标准化合同固化服务标准、成本线、分成机制与风险分担。荔枝圩村在运行过程中，合作社与企业共同经营，分别负责日常事务与市场开拓，确保经营。该模式能够较快形成经营性现金流，带动本地就业并改善成员收益。其优势在于进入门槛低、见效速度快，适合作为集体经济发展的起步路径；其局限在于对合同治理与信息回收依赖度较高，若外部监督与数据沉淀不足，容易出现外包经营替代内生能力建设的风险。

从既有案例与区域发展条件看，上述三类模式在不同地区的出现并非偶然，而是与资源禀赋、市场条件、组织基础和治理成本结构密切相关。以浙江为代表的东部地区，市场体系较为完善，非农资源和集体资产积累相对丰富，更容易形成以集体公司和职业经理人为支撑的公司化治理样态。中部地区在土地要素整合、产业联结和劳动力组织方面通常具有一定基础，更适合在合作经营、项目运作与职业化管理之间形成渐进过渡。西部地区组织动员、资源整合和公共目标协调往往更为关键，政治引领下的村社合一型实践具有较强适配性，但其持续运行也更加依赖后续专业经营能力的补充。东北地区则在资源集中、规模经营和集体资产整合方面具备一定条件，但也更需要破解经营活力不足和治理机制弹性不强等问题。由此可见，地方实践所呈现出的模式差异，本质上是不同地区资源条件、市场环境、组织基础与治理成本共同作用的结果。

从更长时段看，这三类模式与地区的初始禀赋、信息与监督成本以及组织学习阶段相匹配，并在一定条件下具备演进可能。具体而言，组织基础扎实、公共事务与产业耦合度高的地区，更适合采取政治引领下的村社合一样态；资产规模较大、产业链条较成熟的地区，更适合以集体公司承载复杂经营；资源禀赋相对薄弱、专业人才不足的地区，则可先行采取合股联营、合同化托管等方式，以可预测的经营性现金流支撑经营治理能力积累，待条件成熟后逐步引入专职经理人，再过渡到更加规范的公司化治理。模式选择与演进的可行性，可以从经营性现金流的持续性、信息披露的充分性与可追溯性、监督问责机制的闭环性三个方面加以判断。由此可见，不同模式虽然在组织载体、经营方式和治理规则上存在差异，但都已经在实践中不同程度引入了资源整合、经营执行、监督协调和收益转化等经理人职能。这表明，农村集体经济经理人并非脱离现实的制度设计，而是在地方探索基础上逐步走向制度化、职业化和规范化的经营安排，其进一步嵌入有助于把法律确立的集体所有转化为可度量、可监督、可持续的经营能力与成员福利。

五、推进路径：风险识别、制度优化与政策建议

1.风险识别与制度优化

跨国比较与本土经验表明，要使集体性资产形成稳定产出，关键不在于简单引入某一组织形态，而在于在统一制度框架下实现所有权、管理权与治理权的清晰分工。所有权由成员共同体持有，负责提供发展目标与权力边界；管理权由职业经理人承担，将成员目标转化为可执行的经营策略、项目安排和风险控制方案；治理权则由成员大会、理事会、监事会以及依法审计和信息公开共同落实，以确保经营结果能够还原为可核验的事实。职业化安排的核心价值，在于将集体所有这一制度前提转化为可持续经营、可监督运行与可核验绩效的复合型经营治理能力。发达国家的合作社与社区经济，以及中国不同地区的探索，在这一逻辑上具有同构性，只是在制度载体与约束条件上存在差异。

但也应看到，经理人机制并非设立即可自然生效。若授权、执行与监督之间衔接不当，其落地过程中同样可能产生新的治理风险。其一，授权失真风险，即成员授权虽然具备程序形式，但若信息前置不足、重大事项边界不清或者成员参与流于形式，授权的合法性便可能停留于形式层面而缺乏实质基础。其二，短期主义风险，即经理人为追求任期内可见绩效，可能偏向短平快项目、一次性资源处置或者财务表面改善，从而损害集体资产的长期增值能力。其三，利益输送与关联交易风险，即在资源发包、资产出租、项目合作、对外担保等环节，可能出现内部人控制、利益偏移和交易不透明等问题。其四，公共性弱化风险，即若绩效评价过度偏向经营收益，就业带动、公共服务和成员共享等目标可能被边缘化。其五，监督形式化风险，即信息公开、财务披露和审计安排虽然建立，但若成员难以及时获取有效信息，监督便可能停留在程序层面而难以形成实质约束。正因如此，经理人机制的优化不能仅停留于效率导向，而必须同步处理合法性、边界性、长期性和公共性问题。

在此基础上，进一步的优化空间主要集中于授权链、执行链与监督链三条关键治理链条。三者闭合度越高，职业经理人的制度效能越容易稳定释放；任何一环松弛，经理人机制的边际产出便会明显减弱。对应的推进方向，主要体现在以下三个方面。第一，巩固授权的合法性与持续性，防止程序性授权替代实质性授权。授权强度不仅取决于一次性决议，更取决于程序合规与信息前置所构建的稳定预期。应当在事前界定重大事项范围，通过成员决议固化发展目标与经营边界，并在预算要点、项目安排和重要合同原则上实现公开化。同时，将财务报表和关键项目进展纳入例行披露与年度报告，使一次性民主授权转化为跨期的持续授权，从而降低决策不确定性并为经理人提供可预期的目标坐标。第二，细化权责边界，提升可核验性，以抑制越权经营、利益输送和短期逐利。应在目标、权限与问责三个维度同步明确。一是目标上区分公共目标与经营目标，并在二者之间设定合理权重，防止绩效评价单纯向收益最大化倾斜。二是在权限上通过正面清单和底线条款界定经营自由度与越权边界，例如重大投资、资产处置、对外担保、关联交易等高风险事项纳入特别审议和重点披露范围。三是在问责上以过程指标、结果指标与风险阈值的组合考核嵌入容错与止损机制，既避免单纯逐利倾向，也防止合规主义导致的不作为。第三，延长激励周期，使其与公共目标和长期绩效保持一致，以缓解短期主义和公共性弱化风险。应将短期、中期与长期激励结合起来。短期侧重年度经营目标，中期聚焦现金流稳定性、资产安全与品牌积累，长期则以任期增值为基础的递延激励为主，并与公共性绩效指标联动。同时，建立递延支付与追索机制，将收益分享与责任承担统一起来，以引导经理人的行为取向从当期最大化转向任期稳健和长远发展。

综上，可以将上述优化要求压缩为一条可检视的原则，即“三对齐”。一是目标对齐，即公共目标与经营目标能够统筹兼顾而不相互排斥。二是信息对齐，即预算、报表与审计共同形成统一、连续、可验证的事实集合。三是激励对齐，即收益分享与问责强度能够同目标结构、风险结构保持一致。映射到我国三类在地实践中，政治引领与职业化经营同向协同的地区，关键在于防止行政化替代市场性约束，将原则性目标细化为可核验目标；公司化承载与专业经理人治理较为成熟的地区，重点在于将公共性条款制度化嵌入公司治理，使信息披露、重大事项表决与收益分配规则同成员权利逐项对应；以合同托管起步的地区，则应将合同设计为具有学习功能的制度工具，通过明确服务边界、行为标准与数据回收机制，逐步沉淀可转化的内生能力，最终实现由托管经营向专职经理人、再到公司化承载的制度演进。当授权链、执行链与监督链在同一制度逻辑下实现闭合，农村集体经济经理人机制便能够超越对个别能人的依赖，成为集体所有、专业经营与规则监督相互衔接的常态化制度安排。

2.政策建议与现实推进

为更好发挥农村集体经济经理人在集体经济组织发展中的作用，并将《组织法》的制度供给稳定转化为可持续经营、可监督运行、可核验绩效与可共享收益的复合型经营治理能力，现实推进应当同前文提出的授权合法性、契约清晰性、绩效可验证性相衔接，并围绕授权链、执行链与监督链的有效闭合统筹展开。结合当前我国农村集体经济发展的制度条件与实践基础，本文提出以下五个方面的推进方向。

第一，健全授权与契约体系，夯实经理人机制嵌入的制度基础。农村集体经济组织应当以成员大会或者成员代表大会为授权入口，制度化明确职业经理人的任职资格、聘任程序、解聘条件、任期安排与回避规则，并将年度经营安排和中期发展目标转化为可计量、可核验的目标责任书、预算安排与信息披露清单。围绕重大投资、资产处置、对外担保、关联交易等高风险事项，应通过正面清单与底线条款明确经营权限和越权边界。理事会负责围绕既定目标实施过程管理和动态校准，监事会侧重合规审查与风险监督，依法审计与例行公开提供结果验证。通过这一安排，将授权转化为指标化目标，将边界落实为清单化规则，将问责嵌入程序化机制，从而形成权责清晰、运行稳定的制度基础。

第二，构建激励与约束并重的治理环境，防止短期主义和公共性弱化。农村集体经济经理人机制的有效运行，既依赖合理激励，也依赖刚性约束。应建立基本薪酬、年度绩效与中长期递延相结合的多层次激励结构。其中，短期激励侧重年度经营目标与预算执行，中期评价重点考察现金流稳定性、资产安全、品牌积累与经营韧性，长期激励则应同任期增值、成员收益稳定和公共服务绩效相联动。同时，配套建立递延支付、责任追索和风险追偿机制，抑制片面追求当期业绩的行为倾向。与之相适应，还应强化硬预算约束、内部控制、信息公开和外部审计，以透明度提升激励有效性，确保经营性指标与公共性指标在权重与方向上保持一致，推动效率提升与公共目标实现相统一。

第三，强化能力建设与人才供给，推动法治供给转化为经营治理动能。农村集体经济经理人并非单一经营人才，而是需要同时具备资源整合、经营执行、风险控制和收益转化能力的复合型主体。为此，应围绕数据治理、资产评估、合同管理、财务规范、风险控制、品牌培育与市场开拓等关键能力，建立分层分类的职业化培训体系与项目化实训机制。同步完善实践导师、案例库、合同范式、指标口径与风险处置预案等工具体系，降低不同地区引入经理人机制的制度成本与试错成本。人才来源上，应坚持在地培养与跨域引才相结合，推动高校、金融机构、产业主体和社会化服务组织参与尽职调查、项目评估、风控管理与投后服务，逐步形成可复制、可移植、可持续的能力供给体系。

第四，实施差异化和阶段性推进策略，提高制度安排与地区条件的适配性。农村集体经济经理人机制不宜采取单一路径，更不宜脱离资源禀赋、市场条件和组织基础搞一步到位。在资产体量较大、产业链条较完整、非农资源较丰富的地区，宜优先采用集体公司承载与职业经理人嵌入相结合的公司化治理模式，并将公共性条款、收益分配规则和重大事项审议程序制度化纳入公司治理结构。在组织基础较好、公共事务协调能力较强但资产规模相对有限的地区，宜采取党组织引领与职业化经营相结合的渐进式路径，将公共目标细化为可核验指标，并配套形成稳定的信息披露和监督机制。在资源分散、人才不足、经营基础较弱的起步地区，则可先行采取合同化托管、项目制合作等方式，通过明确服务边界、成本约束、分成机制和数据回收要求，先形成可预测现金流与初步经营规则，待条件成熟后再逐步引入专职经理人，并向更为规范的公司化承载过渡。通过分阶段、分地区推进，减少制度移植带来的摩擦，提高制度落地的现实可行性。

第五，建立常态化检视与纠偏机制，推动制度优势转化为可核验绩效与可持续福利。农村集体经济经理人机制能否真正发挥作用，关键不在于形式上是否设置经理人岗位，而在于其运行过程能否被持续观察、及时纠偏和稳定固化。为此，应将目标对齐、信息对齐与激励对齐作为常态化检视原则。目标对齐要求公共目标与经营目标能够统筹兼顾，避免收益增长脱离成员共享和公共服务改善；信息对齐要求预算、报表、披露与审计形成统一、连续、可验证的事实集合，防止监督落空；激励对齐要求收益分享与问责强度同目标结构、风险结构保持一致，防止短期逐利和责任虚化。在治理链条上，授权链强调程序合法、信息前置与成员知情，执行链强调目标、权限和风险控制的一致性，监督链强调信息披露、审计核验与责任追究的常态衔接。只有当三条链条在同一制度逻辑下实现稳定闭合，经理人机制才能由个案探索上升为常态安排，进而把集体所有这一制度基础持续转化为可持续经营、可核验绩效和可共享福利。