在财政基础理论中，一个核心问题是“财政职能”。对此，国内财政学界从建国开始，就不断对这个问题进行争论。目前国内外广泛接受的是马斯格雷夫“三职能”论，即财政职能是：资源配置职能、收入分配职能、经济稳定和增长职能。显然，这三个职能均是从经济角度考虑的。如果从推进国家治理现代化角度看，这三个职能是有很大局限性的。

国家有三个职能：保护性职能、生产性职能和产权再分配职能。以此判断，马斯格雷夫概括的财政三职能实际是国家三职能的一部分，它仅强调财政的生产性职能和部分产权再分配职能。国家治理是经济、社会、政治、文化和生态这“五位一体”的治理体系，其中，经济、社会和政治是核心。在经济治理、社会治理和政治治理三种形式治理之间，它们具有共性的治理目标是什么呢？我认为是“公共秩序”，对应的分别是经济秩序、社会秩序和政治秩序。

公共秩序是如何遭到破坏的？

第一，人与自然商品化破坏原有的社会秩序结构。早在1945年，波兰尼（2007）在其名著《大转型：我们时代政治与经济的起源》中就指出，市场既是一种自由的力量，也是一种野蛮的力量。如果不对这种力量加以有控制，那么“一般而言，经济进步总是以社会混乱为代价的”。为什么市场经济发展会伤害到社会？原因在于，在前市场经济，经济“嵌入”到社会中，经济与社会是一体的。市场经济的发展分为两步，先是商品自由流动，然后是以人、土地、资本为代表的生产要素自由流动。这势必经历一个经济从社会中“脱嵌”过程，而这种过程将破坏原有社会秩序结构，增大社会失序的风险。我国改革进程中国企职工下岗、农民工进城、农用地遭到侵吞等现象均是典型代表。

第二，利益分化导致社会控制碎片化。市场经济本质上是一种自由的力量，在这种自由力量冲击下，国家对社会的政治与经济控制要逐步放松，社会领域会出现多元化的利益诉求，由此会涌现大量的社会组织。社会组织发展具有双重属性，一方面它可为参与者提供保障，部分承载政府的职能，可以减轻政府的负担；另一方面，它又是强有力的集体行动载体，对政府权威可能造成挑战。面对如此众多的社会组织，原有的国家支配社会的模式会逐渐瓦解。在政治学者米格代尔（2012）《强国家、弱社会》一书中，举出不少事例说明如果政府不能有效控制社会，社会控制将形成碎片化格局，社会出现涣散且无序状态。中国民国期间大量地下组织的涌现（如青帮、洪帮）就说明了这一点。

第三，“创造性破坏”进程会冲击原有秩序。经济增长和技术变革通常伴随着经济学家熊彼特所说的“创造性破坏”。持续的经济增长要求创新，而创新必然伴随创造性破坏，在经济领域内就是新的取代旧的，在政治领域内就是破坏已经建立起来的权力关系，这是一个打破稳定与重建秩序的过程。随着我国经济越来越迈向技术前沿，这种“创造性破坏”的影响也会越来越大，而为了实现创新发展战略，我们只有积极面对这种影响，激发地方政府和微观经济主体的积极性。包括：根除为了少数人获益而征用其他人的资源、建立准入壁垒和抑制市场作用的经济制度；赋予大众和地方政府更多的资源配置权力；接受创新带来的失败风险。因此，“创造性破坏”进程本身需要权利（包括政治权利和经济权利）进一步向地方政府和大众开放。

根据上面揭示的财政与经济和社会关系分析，财政职能实际上能够体现国家的三个职能，而这恰恰是建立现代财政制度的内在职能要求。因此传统意义上的财政职能要拓展，以与提升国家治理能力的目标相匹配。

按照“市场失灵-公共物品”的逻辑结构，公共秩序可做为财政研究的基础，对应的逻辑结构是“社会失序-公共秩序”。怎么才能算是增进公共秩序呢？这主要体现在两个方面。

一是体现在秩序的活力上。市场经济天然是自由的经济，没有个人行动自由，就无法保证商品和要素市场的自由流动，也就无法保证市场在资源配置中发挥决定作用。也正因为如此，弗里德曼指出，“市场保证了个人自由本身”。增进公共秩序的体现之一，就是激发个人、社会组织、地方政府的活力，使其能在广泛的交易范围、在广阔的社会空间里活动。

二是体现在秩序的稳定上。市场交易范围的扩大、市场分工的深入、社会组织的活跃、政府间竞争的激烈，会使得各市场参与主体信息不对称性提高，而不对称信息容易激发机会主义行为，为此，建立一个保证承诺有约束性、并能强制执行的规则是非常有必要的。为此，需要政府进行一系列控制，包括：控制市场自由竞争带来的无序行为，控制市场领域对社会领域的侵入，控制地方政府间的无序竞争行为。

那么，如何增进公共秩序呢？本文认为，在经济、社会和政治的治理方面，应实现三个目标：经济有效率、社会有秩序、政治能包容。为此，需要财政职能的重新界定。我认为，现代财政制度的职能为保护性职能、生产性职能和分配性职能，这三个职能也是国家的职能，财政作为国家治理的基础和重要支柱，它的职能自然与国家职能是重合的。

第一，财政的保护性职能。国家的一个重要职能是保护公民的权利，它既包括经济权利，也包括政治权利和社会权利。国家要保护公民这些权利，很多时候需要财政手段来实现。例如：就经济权利而言，坚持税收法定原则就意味着政府与纳税人建立稳定的契约关系，避免公权力对人民财产的肆意剥夺，本质上是对私有财产权的一种保护；就政治权利而言，公民对政治生活的参与，很多时候需要借助代议制机构来影响政府收支行为，实际上，正如英国谚语所说，“税收是代议制之母”，国会或议会最初功能就是召开评税会议；就社会权利而言，公民享受义务教育、医疗卫生、养老保障等权利，无一不是财政的重要内容。在制度经济学家看来，捐税实际上是公民交给国家保护公共财产权和其他权利的一种费用（思拉恩.埃格特森，1996）。

第二，财政的生产性职能。财政投资于生产，能够直接带来产出的扩大。在Barro(1990)的一篇开创性论文中，进一步发现财政生产性支出通过为企业提供生产性服务、缓解市场拥挤、保障产权等，可以进入私人企业的生产函数，从而提高私人企业的生产率。因此，财政生产性支出对经济产出扩大有直接和间接两方面作用。

第三，财政的分配性职能。国家的产权再分配有两种手段，一是政府征税和转移支付，二是直接干预私人产权的竞争基础。前者无可非议是财政职能一部分，就后者而言，财政拥有丰富的干预私人产权的手段，如关税保护、税收优惠、财政补贴、国有企业定价等，这些政策既会改变产权分配结果，也会从一开始影响竞争基础。实际上，财政还有社会权利再分配功能，例如通过改变医疗、教育等投入的流向就可改变人们享有医疗权和教育权。

现代财政制度的职能结构见图1。

图1  现代财政制度的职能

从中国改革开放以来财政发展历史看，财政在这三方面职能均是有着充分发挥，这里重点分析财政“保护性职能”和“生产性职能”。中国改革开放是人类历史上罕见的、巨大的、迅速的发展进程，在此进程中，不断带来着利益结构的变化和矛盾冲突，由此使得财政承担了大量兜底责任和改革成本，如解决社会保障的历史欠账、安置国企下岗职工等，这种成本实际上是经济从社会中脱嵌、自由市场经济发展带来的创造性破坏导致的，它对既有的经济社会秩序造成严重冲击，为减缓这种冲击，就需要财政承担大量改革成本，它发挥的是财政“保护性职能”。同时，在改革过程中，需求侧与供给侧积极财政政策的交替实施，为经济稳定和增长持续注入活力。

在新的历史节点上，面对百年未有之变局，党中央反复强调“统筹发展安全”，“办好发展安全两件大事”，“更可持续、更为安全的发展。”落实在财政上，就是要同时发挥财政的“生产性职能”和“保护性职能”，而且，这两方面职能的关系是辩证统一的：对经济和社会秩序的保护会更好地促进发展；发展是解决一切问题的基础和关键，包括实现以经济社会以更好的保护。中国在2020年应对全球性新冠肺炎疫情的出色表现，充分说明了财政两方面职能的重要作用和辩证关系：一方面，财政通过减税降费、财政支出来保证“六稳”、“六保”等措施的落实，让经济社会迅速恢复秩序；另一方面，强调“积极的财政政策要更加积极有为”，建立以财政政策和货币政策为主要手段的宏观调控体系来推动经济稳定发展。

为实现现代财政制度的三项职能，财政政策就不能仅体现在经济政策上，它还应体现在社会政策上。经济政策与社会政策的区别是，经济政策关注的是稀缺资源的分配，而社会政策关注的是社会需要的满足。为充分发挥现代财政制度的职能，财政政策应继续采用各项经济政策外，还应强调它的社会政策方向，就中国的现实而言，它主要体现在以下几个方面。

一是奠定实行社会政策的制度基础。实现社会政策的前提必须是国家能够对社会实施有效控制，财政要为政府对社会的控制提供丰富的手段。以税收来说，我国税制以间接税为主，间接税的纳税人主要是企业，这使得国家仅能对企业实施有效控制，而对个人控制较弱。以个人或家庭为纳税人的主要税种是个人所得税和房地产税，这两大税种分别体现个人或家庭的收入和财产信息，通过对这些信息的掌握，政府可合理高效地渗入家庭这个社会细胞内部。就财政预算来说，在基层推行参与式预算，让人民参与财政预算的讨论和管理，可有效地建立政府与社会互动关系，并化解社会风险。

二是保护人们的政治和社会权利。市场经济的发展会深刻地影响人们的生活，一部分社会组织会在冲击下削弱和涣散；另一部分社会组织会形成和崛起，在此背景下，不同阶层人们的政治和社会权利随之受到影响。在此背景下，财政要积极有为地保护人们的政治和社会权利，例如，通过社会保障支出来保护弱势群体的生存权，通过教育支出合理安排保障人们受教育的权利，通过环境保护支出来保护生存环境，乃至通过推行税收法定原则、推行参与式预算保障人们的参政权。

三是要促进社会公正。传统财政职能强调财政的收入分配职能，实际上，仅就经济意义而言，收入分配也只是部分地体现人们的经济平等状况，除了收入分配之外，公共服务分配、税负分配、财富分配都会影响人们之间的经济平等。个人所得税、转移支付、就业政策、公共服务支出、间接税、财产税等一系列财政政策对这四种分配均会产生较大的影响。从社会意义看，一方面，经济平等仅是体现社会公正的一个侧面；另一方面还要体现人们的政治权利和社会权利相对平等，财政预算制度、社会保障制度、财政收支制度等都会深刻地影响人们的政治权利和社会权利。因此财政政策既要推动经济公平，也要推动政治权利和社会权利公平。

文章节选自：吕冰洋，《现代财政制度的构建：一个公共秩序的分析框架》，《管理世界》2021年第10期。