2019年3月20日下午，中国人民大学财税研究所举办了第一期财税圆桌论坛，主题为“两会财政预算与财税政策解读”，对外经济贸易大学李明副教授做了主题发言，以下是他的主要观点。

2018年10月份中央政治局会议强调“实施好积极的财政政策”，到去年年底中央经济工作会议时，强调了“加力提效”，决定实施更大规模的减税降费，今年3月5日的《政府工作报告》对工作做了具体的细化部署。这是基于当前经济形势做出的重大决策，包括国际税收竞争形势以及中国不断加大的经济下行压力。按照政府工作报告的表述，最终要实现三个目标：一是减轻企业负担、激发市场活力；二是重大完善税制、优化收入分配格局，既包括中央和地方政府财政收入来源结构，也包括政府和社会之间的分配格局；三是支持稳增长、保就业、调结构。归根结底，是着眼于培育经济发展后劲。

“加力提效”一方面要增支，另一方面也减收，财政可持续性承压。《政府工作报告》和总理答记者问明确了应对的方案，一方面实施的效果还有待观察，另一方面即使顺利推进，综合测算仍有不小的缺口。怎么办？个人的一个看法是，可能需要大规模的挖潜，用减税降费带来的压力倒逼实施预算绩效管理。挖潜，很重要的是能不能把存量挖掘出来，如果能通过预算绩效管理，把存量挖掘出来、用好，积极财政政策还是有很多空间的。预算绩效管理既覆盖收入预算也包括支出预算。从前段时间中办发布的关于《关于人大预算审查监督重点向支出预算和政策拓展的指导意见》，以及审计部门的政策取向看，中央对财政支出的关注越来越高，所以未来有条件做好支出提效的工作，也就是提高财政资金的配置效率和使用效率。配置效率是使用效率的前提，微观上要做很多的制度设计。做好提效的工作是非常关键的，这是挖潜重要的来源。怎么能做到提效？预算绩效管理是关键的一招，从决策开始到编制，到执行，到决算，要看能不能把整个绩效理念和管理部署贯彻始终，优化财政资金在地区间、部门间、项目间的配置，并在此基础上，下决心回收沉淀资金。

提高效益要把握重点，解决好财政资金优先保障哪些领域的问题，无论地区间、部门间还是项目间配置，都应该明确方向。

2018年底的中央经济工作会议提出要在“巩固、增强、提升、畅通”8个字上下工夫，这里我仅就“畅通”讲些个人的看法。畅通是未来财政政策需要大力发力的领域，其含义非常丰富：第一个是国内市场和生产主体的畅通；第二个是经济增长要充分吸纳就业；第三是金融和实体经济的良性循环。国内市场和生产主体的畅通，就是充分发挥国内市场的作用，培育内需。在上述问题上，财政政策都有很大的作用空间。

1.在物理空间上把全国市场连在一起

这个工作我们做了很多年，但中间有停顿。基建补短板着力的方向，很多是围绕市场来的，比如水运交通方面，实际也是使全国市场连成一体的非常重要的举措。可以考虑把很多城市面向沿海城市和港口连接，把内陆城市连上长江经济带诸港口，珠江等水系也可以考虑内河航运的发展，这是要着力的一个方向，这是我们做全国市场一体化的工作，水运、陆路、航空齐发力。

2.加强教育和医疗等领域消费

消费是这两年我们抓的非常重要的工作，个人所得税专项抵扣也有这个考虑，但目前的举措远远不够。中央经济工作会议里也强调了。我们可以着力的方向在哪里？最简单的，大家在北京有个切身的体会——教育。学校的分布是不是可以优化，数量是不是可以增加？大家知道，北京的小孩放学早，怎样把延长服务供给做的更好，和劳动力市场统筹考虑，解放家长？当然现在已开始在做这样的工作。教育的各个环节，特别是婴幼儿的教育，也包括中学，以及医疗都是很重要的发力领域。

3.加快推进重要领域投资建设

一方面是企业的更新改造是投资；另一方面是基建，包括市政。还有新型基础设施，例如5G商用对中国来说是非常具有前瞻性的举措，对相当多产业发展有明显的推进作用，比如远程医疗、工业物联网等等，一些地方政府已经开始部署。虽然需要的投入很大，但这些支出也是投资着力非常重要的方向。加快推进新型基础设施建设，畅通国民经济循环，既着力于需求端也着力于供给端。

4.扩大就业需财政发力

以往就业问题是放在民生领域的，今年《政府工作报告》把扩大就业放在宏观政策层面讨论，要保就业、保收入、保稳定。围绕这个课题，财政也有很多工作要做的。很多人在提固定资产投资加速折旧及加计扣除的问题，大家有没有想过另外一个问题，就业我们也可以加计扣除。2008年之前，我们在算企业所得税时存在两种工资扣除方式，一种是据实抵扣制，一种是计税工资制。改革后采用了据实扣除的方式，减轻了企业用工负担，把所得税负担降低了。现在企业所得税占比不低，围绕扩大就业，能否再迈进一步，让工资也加计扣除呢？这也需要财力保障。

5.促进金融和实体经济良性循环

近年来我们做了一些工作，比如成立国家融资担保基金，通过增信扶持中小微企业、“三农”和创新创业。中央经济工作会议提及但现在看来还有待进一步推进的工作，比如要求城商行、农信社回归主业，发展社区银行等，恐怕也很难单纯靠市场，财政恐怕要在促进金融和实体经济良性循环中发挥更多作用。

总体上，财政在这些领域有很大的作用空间。但在如此多的工作中，怎样才能确保财政资金投向重点领域，抓手还是预算绩效管理，要明确工作重心，在预算决策环节、编制环节中贯彻到底。动存量是一件很难的工作，需要协调各方面利益。我们有强大的保障，就是党的集中统一领导，这是今天我们具备的最大优势。为把这个工作做好，“一把手”应该亲自抓预算工作，要突出强调财政部门核心预算单位的地位，财政资金二次分配的现象不利于上述工作的推进，有必要进一步加大改革。

（以上内容选自作者在IPFT财税圆桌论坛上的发言，经作者审定。）

责任编辑：徐捷   程小萌