2024年4月20日，由中国人民大学财税研究所和中国财政金融政策研究中心共同主办的中国财政政策论坛2024年第3期（总第11期）——“新一轮财政体制改革：理论内涵、基本原则和总体思路”在线上召开。中国人民大学国家发展与战略研究院尹恒教授作为本次论坛的研讨嘉宾，从紧迫性、艰巨性和阶段性目标三个方面探讨了对新一轮财政体制改革的理解。下文整理自尹恒教授在论坛上的发言。

我从新一轮财政体制改革的紧迫性、艰巨性和阶段性目标三个角度谈谈我的理解。

一、紧迫性

贾俊雪教授指出，财政管理体制的一个很重要的维度是可持续性，但这是相对的。例如，1994年分税制改革是很成功的，相比之下，我们现在在财政体制方面所面临的问题和困难更小，边际效果也更小。然而，即使是成功的分税制改革，经过三十年的运转之后也在可持续性方面遇到了困难。我们认为中国财政乃至中国经济领域的两大热点问题都与财政管理体制相关，一是地方政府债务问题，二是土地财政问题，而这两点都深深根植于1994年分税制改革运行三十年以来逐渐积累的矛盾中。

就地方政府债务而言，在1994年低收低支的模式下，这并无问题。但是随着三十年经济高速发展，地方政府所承担的提供地方公共物品的责任越来越重，这推动了各地基础设施更新，但却面临着巨大的收入压力。这是1994年分税制改革时没有充分认识到的问题，也是在三十年财政运行过程中不断积累的问题。解决地方政府债务问题只能依靠新一轮财政体制改革。

与地方政府债务问题紧密联系的是土地财政问题。在1994年分税制改革时，土地财政也没有问题。当时房地产发展处于启动初期，分税制改革无需对其投入过多关注。但是现在土地出让金在多地的地方收入中占比较大，近年持续有8万亿左右，而中央和地方的公共预算收入总和约二十多万亿。由此可见，土地出让金是地方政府乃至整个财政的重要收入来源。但是这个收入来源具有高度的不确定性。从近两年房地产面临的困难，以及中央对房地产行业的定位来看，房地产的高速发展时期已经过去了。地方政府高度依赖土地出让金提供地方公共物品的模式也很难再持续。

从地方政府债务和土地财政这两个角度看，新一轮财政体制改革具有紧迫性。

二、艰巨性

央地关系的问题使新一轮财政体制改革具有艰巨性。央地财政关系是央地关系的一个缩影，也是一个重要方面。从历史上看，中国的央地关系一直存在“一管就死、一放就乱”的循环。吕冰洋教授的著作《活力与秩序》从历史角度对这个问题进行了系统的分析和讨论，“活力”指“一放就活”，“秩序”指“一管就死”，管理会带来秩序，但也会导致活力不足。这两个概念很好地总结了中国历史上央地关系的循环，也从另一个角度体现了中国央地财政关系的复杂性。这是一个历史问题，也是一个逐步优化的过程，具有很大的艰巨性。

三、阶段性目标

新一轮财政体制改革预期达到什么目标？我认为这个目标是阶段性的，不可能毕其功于一役。

阶段性目标具体如何定位？回顾上一轮财税体制改革，1994年分税制改革是很成功的，对中国经济发展做出了巨大的贡献。我认为，在中国从上世纪80年代到现在的四十年经济体制改革中，这是促进中国经济发展的最重要的制度改革之一。但即使是如此成功的改革，经过三十年的运转，仍然需要进一步改革。所以我们不能预期新一轮财税体制改革彻底解决所有问题，因为这是一个需要不断实践，并在实践中不断遇到新的问题和困难的动态过程，不可能直接达到最优。当然，最优的方向必须是明确的。

阶段性的目标，最重要的关键词是可预期性。要增强地方财政的可预期性，也就是稳定性。贾俊雪教授在多个方面都提到，从分税制改革到现在，地方政府在财政收入和财政支出两方面的可预期性都减弱了，这实际上说明财政体制的稳定性出现了问题。如果在一个预算年度，地方政府对于自己的收入和支出的可预期性不明确，这就成为了随机体制，运行效率很低。贾俊雪教授提到关于收入和支出方面的具体改革思路，即适当上收支出责任，增加地方收入的规模，稳定地方政府支出责任以及财政基本可用的财力，这些是阶段性目标的关键。如果改革能够在这些关键方面增强可预期性，使地方政府有稳定的收入，并明确稳定的支出责任，那么新一轮财政体制改革的阶段性目标就得以实现。

总之，财政体制改革是一个不断优化的过程，每次到达可持续性出现问题的节点时，就应该对财政体制进行系统优化，增强地方财政的可预期性，使财政又能够高效运转。所以，财政体制改革的完善是不断螺旋式上升的过程。