今天我主要谈一个话题——从积极财政政策新内涵来看未来工作的着力方向。积极财政政策实施了很多年，可能以往更注重考虑数量，比如支出规模、支出增速，以及社会高度关注的赤字率问题。这几年开始有一个新的提法——加力提效。加力，是指数量方面的规定性，比如前面提到的从赤字率等入手看财政支出的规模和增速。提效，是提质增效的简称。我们现在提积极财政政策的时候，是同时考虑这两个维度的，这也是近几年和往年相比较为突出的大的变化。

怎样理解二者的关系呢？这几天我在学习《政府工作报告》后开始考虑这个问题。3月5日国新办举行吹风会，《政府工作报告》起草组负责人黄守宏主任，在回应记者提问时有一个发言，对二者的关系有一个清晰的阐述。他提到，不论是赤字率、专项债还是财政收入，综合来看规模还是可以的。从支出端看，今年安排的一般公共预算支出扩大到28.5万亿元，比去年增加1.1万亿元，财政支出的总盘子还是不小的，这是加力的一个方面。他还着重提到，“关键是要把这些钱花好、用好，用到最重要的地方”，这里还着重用了一个词——“关键”。从发言中我们可以看到：“加力”与“提效”是并列的，如果说非要排个层次的话，突出强调的是后者。从我个人的学习体会来看，我认为在当前的形势下，特别是在整个预算收支紧平衡持续的背景下，决策层对于积极财政政策的内涵有一些新的考虑，“提效”是其中非常重要的方面。

3月6日，几位经济部门负责人答记者问的环节，财政部蓝佛安部长也着重对“提质增效”进行了解读。他强调，所谓提质增效主要是优化财政管理，加强政策协同，提升财政政策质效。从两个方面看：一是财政管理角度，要坚持内部挖潜，向管理要效能；二是政策协同角度，要加强统筹协调，放大组合效应。

我主要从管理角度解读或理解积极财政政策，讨论下一步工作应该怎样具体部署和落实。

预算报告中有一段部署深化财税体制改革。去年年底中央经济工作会议明确，深化财税体制改革是新一轮阶段重点领域改革之一，此后学术界、市场都在讨论新一轮财税体制改革的重心是什么。预算报告实际上把关键点点出来了。我认为，其中与管理有关的，包括“推进财政资源统筹”“优化财政资源配置机制”“完善财政转移支付体系”几个方向。在深化财税体制改革的过程中，我们也注意到“管理”被突出强调，这说明当前的积极财政政策，不仅考虑量的问题，更在考虑管理的问题、质效的问题。

从这个维度出发，我想结合政府工作报告和预算报告，谈一下对下一步管理工作的考虑，以及深化税制改革的方向。

一是预算资源统筹的问题。

从预算体系来讲，预算资源统筹首先是几本账之间的统筹，重点是一般公共预算、政府性基金预算与国有资本经营预算的统筹。这项工作整体推进还是比较顺利的，目前一个比较大的问题可能是国有资本经营预算未来应该怎么办。国发〔2024〕2号文已经在部署这一块的工作，可能会提高上缴比重，方向是明确的，整体看应该不是一个特别大的难题。其次是社保基金的统筹问题，我们已经做了大量的工作，养老保险统筹部分做的差不多了，形成了很好的制度框架。最后是跨年度的预算统筹，目前最重要的着力点在稳定预算调节基金上。不论是从制度建设还是实际工作开展来看，这几个方面的难度都不会太大。

难度比较大的点在哪里？第一，我们对盘活存量资金部署了很多年，但如果看实际数据的话，目前结存数量还是挺大的。所以，如何处理存量资金和增量资金的关系，仍然是比较大的挑战，怎样把这些资源更好的盘活，是非常值得关注的问题。第二，2015年国办（国发〔2015〕35号）有个文件部署预算资源统筹，其中提到了项目资金、重点科目资金和部门资金统筹的问题。不同科目间的资金如何调剂，特别是一些部门间的资金如何统筹，涉及到利益格局的调整，这个挑战很大。第三，各类收入统筹，比如资金、资源、资产、资本（简称“四资”统筹）中的相当多的一部分，有些统筹还不在财政部门的工作范畴内，或者说，如果仅靠财政部门推动，阻力和压力是非常大的。如果没有机构调整，没有职能优化，这一部分的统筹也会困难重重。而这部分统筹恰恰可能是未来预算资源统筹非常重要的工作，涉及到部门间的协调，可能是比较麻烦的一件事情。第四，部门内除了传统财政拨款收入外，还有一些事业收入、经营收入、附属单位上缴收入。不少单位的事业收入和经营收入是很高的，近年来在逐渐入表，在一定程度上可以节约我们的财政拨款。但在实际调研中，还有一些不入表的现象。如何把这一类收入完整纳入预算体系，还有工作要做。因此，关于推进预算资源统筹，要更好发挥顶层设计的作用，在制度建设上往前推，在政府机构改革和职能调整上进一步往前推。

除了制度建设，有些基础性工作也要持续跟进，我这里重点讲一讲预算管理一体化。整体来讲，我们的财政管理一体化对推进预算管理的作用是很大的，应该是推进预算资源统筹非常重要的支撑。最近我们做了一个小研究，选择一个小切口评估了它的价值。我们对比了早期试点地方和相邻地方，发现试点地方的财政资金使用的规范性显著提高了。即回答了：对于资金挪用的问题，是否可以缓解？我们的答案是，是的。拓展开来，我们相信，预算管理一体化对规范资金使用、规范资金管理、推进资金统筹，是有很大的帮助的。

因此，预算资源统筹可以从两个方面齐头并进：一方面进行顶层设计、机构改革和职能优化；另一方面从技术上进行突破，更好地推进财政管理的智能化。

二是绩效管理的问题。

绩效管理要实现的目标说起来很简单，即要做到预算编制有目标、执行有监控、完成有评价、评价结果有反馈、反馈结果有应用。整体框架是有的，但是这些年实施起来的效果如何？就我们的研究结果来看，可能还有较大的优化空间。

这里我重点说一下评价及评价结果应用的问题。无论中央还是地方，这些年都在做这个工作，有些项目的绩效评价结果也公开出来了。我们采集了中央预决算公开平台公开的所有中央部门自主披露的项目绩效评价的基本情况，很多重点项目有评价的得分信息，我们来看是否得到了应用。具体来说，是想看这个得分和项目下一年度支出规模或者财政拨款之间有没有一个联系，重点是正向的联系，这是很关键的。因为正向的联系意味着，评价结果好的项目在实践中予以了进一步的支持，不好的进行了删减。但是我们在数据中看到，这个关系在早些年是负相关的，近两年情况略有好转，但仍没有显著的正相关关系。

这说明，在绩效管理方面，我们还有很大的优化空间和很多要做的工作。特别是发挥绩效管理对资源配置的引导作用，还不是特别理想，还有改进的空间。

三是如何重构预算治理体系。

自上而下，我们很重视预算治理。从2008年政府信息公开条例部署预算公开起，我们强化预算监督，把党内监督、人大监督、民主监督、审计监督力量都动员起来了，逐步强化。这些都是预算治理体系的重要部分，但目前还有一块不是特别理想——公众监督。

我们依赖于自上而下的预算治理，确保了宏观经济的稳定、重大改革的推进。但如果仅就财政而言，我们发现这些年，财政支出整体绩效的提升是有限度的。换句话说，我们用同样的资金达到的效果相比以往提高的幅度并不大，个别年份甚至有所下降，这就是我们讲的质效的问题。宏观来看也有类似的问题，同样的财政资源用于支撑经济增长，现在一个百分点GDP增长需要投入的预算资源越来越多。自上而下的预算治理体系确实发挥了重大成效，但也要思考，为什么没有达到更高的预期？我想，这可能与预算治理体系还不够健全有关，特别是公开还要高质量推进、公众参与还需要进一步扩大。

这里给大家一点证据。我们通过大数据，追踪了近年来PC端（电脑）和移动端（手机）两个渠道预算相关议题的关注情况。总体上，2015年新《预算法》实施以来有所提高。但是有一个问题，我们清晰地看到下图，大家关注预算问题或者预算议题，一般都是在什么时候关注的？比如这几天这样的时间点，往往是在预算发布的周期内去关注，就像图中的0点，意味着在预算报告公开时，关注度有一个显著的提高。

此外，还有一个值得关注的问题。公众关注多是中央预算，省市县层面的关注度则看不到太大的波动。大家知道，中央一般公共预算支出占比也就在15%左右，公众参与更多关注中央，但不怎么关注地方。这里就有一个倒置，大量的资金运用没有进入大家的视野。进一步分地区看，除了广东、江苏比较突出外，很多地方对这个问题的关注度并不高。简言之，大量的资金在社会公众这里还没有引起足够的重视。

在预算领域社会公众主要关注哪些问题呢？大数据分析发现，一个是三公经费，一个是财政赤字。尤其财政赤字，近几年关注度是特别高的，这与我们在媒体上看到的很多报道是能印证的。还有一个关注度比较高的是转移支付。严格来讲，这三个议题中，财政赤字和转移支付都是量的问题，是我们讲积极财政政策的第一方面；三公经费关系到支出结构问题，涉及到政府运行和公信力的问题。

对于预算管理中的其他众多关键领域，公众的关注还不是太多。下一步怎么去形成合力来促进治理绩效的提升，特别是地方层面的提升，是需要我们好好思考的。

当然有关部门在自身工作中也存在短板和不足。举两个例子，一个是一般性转移支付的公开，另一个是专项转移支付的公开。现在要求分科目、分地区公开一般性转移支付，分项目、分地区公开专项转移支付，有些地区公开一张科目表、一张地区表，一张项目表，真正公开联表的可能只有一半略多点的省市。对于很多文件的执行，各地在实操过程中有不同的理解，标准化程度不够，在一定程度上影响了治理合力的形成。

四是支出结构转型的问题。

这是下一步财税体制改革的重点，也是激发财政政策质效的关键。

下面这张图展示了近些年来，我国密集的、较大的类级层面支出结构调整的年份分布信息。从图中可以看到，1992年前后财政支出结构大幅调整，相关科目有大幅度的调增和调减。其次是1998年前后、2002-2003年前后、2008年前后、2020年前后。大家知道，1992年南巡讲话，有经济的过热，党的十四大明确了社会主义市场经济体制改革方向；2002-2003年有一系列的政策调整，也出台了一系列重大战略，比如所得税分享改革、西部大开发，1998年和2008年有金融危机，2016年也有大的税制改革，2020年则是疫情。总结下来，大量财政支出结构的调整与优化，往往与特定的历史时期高度相关，这意味着什么？在日常工作中，推进支出结构调整并不是我们想象的那么容易，必须塑造很好的战略，或者借助一些重大风险冲击的时间窗口加快改革才能实现。

所以，要优化财政支出结构提升财政支出效能，需要做大量的工作。我们不希望发生危机冲击，必须在重大战略塑造上去做更多工作，很好地去引导财政支出结构的优化。

五是转移支付的问题。

转移支付是下一轮财税体制改革的重中之重，为什么把它提到那么高的位置？对于增强地方财政资源，我们往往借助两个工具，一是转移支付，二是债务额度。马光荣教授前面提到，债务实际额度的分配和发布的分配公式之间有一定的偏离。事实上，转移支付也存在类似的问题。转移支付的一个很重要的目标——基本公共服务均等化，我们最近做了一个评估。采用基尼系数指标，大家都知道基尼系数越大越不理想。采用地级市数据在省份内去测算，有些年份确实不理想。如果分地区来看，广东经济很发达，但是它的基本公共服务基尼系数反而很高。至少在省这个层面，这项工作并没有很好地实现预期目标，关键在哪里？可能就在于我们的分配机制上。所以，新一轮财税体制改革所讲的优化转移支付分配办法，是有侧重点的，是有时代背景的。

再有，大量的转移支付以及债务资金，由于时滞的原因，很多时候是通过预算调整程序来安排支出的，而不是在年初时按照预算管理程序进行分配的。我们对新《预算法》实施以来，近十年来的各省本级的预算调整报告进行了分析，从下图可以看到，目前的调整频次相对比较高，调整三次的占比不低，甚至2021年有调整四次的情况；同时，9-12月份都有预算调整，到这个时候再进行调整，支出效率可想而知。

在驱动预算调整的因素中，有很大一块是转移支付。因为资金下达迟，相对来说必须要通过调整程序来安排支出。债务下达也有类似的问题。这在一定程度上会影响基本公共服务均等化和财政政策的效能。所以，我们需要系统谋划，怎样把转移支付的分配、包括债务分配做得更加科学合理，为提升财政政策效能提供更好的支撑。

简单总结，积极财政政策要从两个方面来看，一是数量，二是质效。我们在量的方面之外开始强调管理问题，确实存在很大的提升空间，比如预算资源统筹、转移支付分配，这些都是下一步预算管理制度或者广义的财税体制改革的重中之重，是需要加力推进的。