IPFT财税圆桌论坛

2019年4月11日下午，中国人民大学财税研究所举办了第二期财税圆桌论坛，主题为“当前积极财政政策应如何发力？”，中国人民大学吕冰洋教授做了主题发言，以下是他的主要观点。

今年积极财政政策的发力点主要在于减税降费，这会进一步涉及到国民收入分配格局调整，总理在“两会”答记者问时也有提到。下面从宏观税负、企业税负、税制结构和国民收入分配格局调整四个方面来展开分析。

一、宏观税负

宏观税负是个老话题，也永远是个重要的问题。宏观税负可以分为小口径宏观税负（税收收入/GDP）、中口径宏观税负（财政收入/GDP）和大口径宏观税负（政府收入/GDP）。小口径和中口径基本没有什么争议，关键是大口径，社会上存在一定的误解。政府收入包括四本预算收入，这四本预算收入不能简单相加，主要在于社保基金和政府性基金这两本预算：在社保基金预算方面，很大一部分社保收入来自财政补贴，它表面上是社保收入，实际上是财政支出，相当于政府从左兜掏到右兜里，因此这一部分应当扣掉；在政府性基金预算方面，很大一部分政府性基金收入是土地出让收入，很多人把它全部算在政府收入里，而IMF则全部不算在里面，这两种做法实际上都不太合适，应该把成本补偿性支出扣掉，原因在于它不属于政府可支配收入，不应该算在政府性收入里。

据测算，2018年我国小口径宏观税负为17.37%，中口径宏观税负为20.50%，2017年大口径宏观税负为28.85%。从测算结果来看，我国处于中等收入国家水平，宏观税负并不高，这几年处于下降的趋势。

二、企业税负

企业总税负应该怎么算，社会上也存有一定的争议，分子是企业交的税（有时包括社保），关键在于分母是什么。常见的做法是将利润或销售收入作为分母，但实际上这两个都不合适，原因在于：企业利润随着经济形势而变化，即使利润是负的，企业不交企业所得税但会交增值税，如果分母是利润，算出来的企业总税负会是负的，这不符合逻辑，也不符合经济理论，并且我国以间接税为主体，很多税对应的税基不是利润，所以分母是利润不合适，会高估企业总税负；销售收入和企业经营业态有关，比如物流企业、批发零售企业周转速度非常快，销售收入肯定多，但创造的增加值并不高，交的税也不高，而高新技术企业销售收入比较低，交的税比较多，如果分母是销售收入，不同行业企业税负是不可比的，所以分母是销售收入也不合适，会低估企业税负。那么分母是什么合适呢？应该是增加值，因为计算宏观税负的分母是GDP，而GDP就是增加值的概念。

根据上市公司数据测算的结果看，自2012年以来，随着一系列减税政策的出台，企业总税负存在下降的趋势。区分不同规模来看，大型企业税负比较高，中型企业次之，小型企业最低。区分不同税种来看，增值税税负和企业所得税税负近几年也都存在下降趋势。

三、税制结构

减税关系到财政可持续性，也必然关系到税制结构调整。企业要“降成本”，企业成本来源是非常多样的，包括物流成本、用工成本、税费成本等，由于很多成本是看不到的，所以就把“板子”打在了税收上。但是从政府收入的各个手段上看，税收的成本应该是低于筹集其他政府收入所带来的成本，例如收费和发债，因此中国还是应该要保持一定的税收增长速度，坚持结构性减税，有针对性地进行税制结构调整。

税制结构调整涉及到两个大问题，一是纳税主体调整，二是征税环节调整。从纳税主体上看，中国主要是以企业纳税为主，美国主要是以居民纳税为主。对于征税环节，我们可以从国民收入循环角度来进行分析。国民收入循环分为生产、再分配、使用和积累四个环节，对应的税制结构分为生产税、所得税、消费税和财产税四大类。中国征税环节主要在上游环节，特别是生产环节，而美国等发达国家主要在再分配等下游环节。在现代税收理论中，有两个最重要的税制原则：效率原则和公平原则。效率原则包括经济效率和征管效率两个方面，税收越集中在国民收入循环的上游环节，企业税负越重，越不利于发挥经济效率，越不利于刺激经济增长，但是却有利于征管效率，因为上游环节好征税，下游环节难征税，特别是房地产税更难征了。从公平原则上看，税收越集中在下游环节，特别是国民收入的再分配环节和财富积累环节，越有利于发挥税收的调节分配作用。因此，我国税制结构过度强调征管效率，当然这也是历史形成的，在生产环节征税，税收核算方式简单，税收征管效率较高，能在很大程度上满足政府筹集财政收入的需要，但是这样既不利于经济增长，也不利于调节分配，也就是说，税收的效率原则和公平原则均未有效发挥出来，我想这也是这次减税重点放在增值税的重要原因。

为了便于国际比较，考虑个人所得税占税收收入与社保之和的比重，中国约为6%，OECD平均为24%左右。个人所得税占GDP比重也是如此，中国的比重很低。因此，我国税制结构的调整方向应该是提高个人所得税比重。个人所得税的功能定位不能过多，以防“博二兔，不得一兔”，它的首要功能应当是筹集财政收入，而不是调节收入分配，事实上也有研究发现个人所得税对收入调节分配作用很弱。

四、国民收入分配格局调整

税收与国民收入分配格局有密切的关系。十七大报告指出，“逐步提高居民收入在国民收入分配中的比重，提高劳动报酬在初次分配中的比重”，这是在2007年的节点上。这几年，企业、居民、政府三大部门的分配比重发生了一些变化。从2008年到2016年，居民收入分配比重确实上升了，上升了将近5个百分点，企业收入分配比重下降了1.6个百分点，政府收入分配比重下降了3.4个百分点。所以，居民收入分配比重在上升，政府和企业的收入分配比重在下降，表面上调整的不多，但在整个国民收入的“蛋糕”中调整的力度是很大的。在企业内部，非金融企业（实体经济）收入分配比重下降了3.47个百分点，金融部门收入分配比重上升了将近2个百分点。这里有个大问题，整体企业收入分配比重在下降，在企业内部，实体经济收入分配比重在下降，这个格局是需要调整的。

尽管和国际比较，中国的企业收入分配比重相对较高，但是高是低还需考虑资本市场发展情况。国外资本市场发达，企业占比低一点没关系，因为收入从企业以股份回报的形式转移到私人手中，既不妨碍居民收入增长，也不妨碍企业投资的活力。然而中国资本市场发展比较缓慢，企业融资很大一部分要靠自己的保留利润，如果企业收入分配比重下降，特别是实体经济收入分配比重下降，对经济增长是十分不利的，因为企业要投资但缺乏资金。

因此，在新的节点上，应该调整国民收入分配格局。总理在“两会”答记者问时有这么一句话：“现在看，我们还要调整国民收入分配结构，这也是一项改革。从趋势看，应该给实体经济、给企业让利，让他们在国民收入分配的蛋糕中的比例更大，这样能更多带动就业，让就业人群增加收入。”这句话虽然没有写到《政府工作报告》里，但这个判断是非常重要的。如果增加居民收入分配占比，以此来调节分配，但这一传导机制较长，不一定会达到预期效果。现在看，应该给企业让利，给实体经济让利，也就是说，在国民收入分配格局当中应该增加企业占比，在企业当中应该增加实体经济占比。这样，调整分配政策就不仅仅是税收政策了，也要有其他的政策来配合。所以，新时代应该提高两个比重：提高企业收入分配比重，提高实体经济在企业收入分配中的比重。当然，“甘蔗没有两头甜”，这必然也会牵涉到居民和政府收入分配比重的调整。

五、结论

总结而言，结论主要有以下三条：

第一，无论宏观税负还是企业税负，近几年都在下降。

第二，当前最大的问题是税制结构的问题，税收主要由企业缴纳，过多集中在生产环节。因此，下一步我们应该考虑的不只是短期政策调整，而是税制结构的调整，应该让居民承担更多的税，征税环节要从生产环节下移到再分配、消费与财富积累环节。

第三，应该调整国民收入分配格局，提高企业收入分配比重，提高实体经济在企业收入分配中的比重，在这次改革当中，增加金融部门上缴利润就是在这样的背景下提的。

（以上内容选自作者在IPFT财税圆桌论坛上的发言，经作者审定。）

责任编辑：张兆强  詹静楠