IPFT财税圆桌论坛

2019年4月11日下午，中国人民大学财税研究所举办了第二期财税圆桌论坛，主题为“当前积极财政政策应如何发力？”，北京大学新结构经济学研究院副院长王勇教授从新结构经济学的角度对我国的财政政策进行了简要分析。

中国发展阶段与外部经济环境发生重要变化

从总体上看，我国的发展阶段与外部经济环境都发生了重要变化，包括财政政策在内的宏观经济政策需要做出相应调整。自1978年改革开放以来的四十年，我国GDP以年均9.4%的速度高速增长，去年GDP总量首次超过90万亿人民币大关，为90.03万亿人民币，约合13.6万亿美元，人均GDP为9780美元，很快就要突破1.2万美元这个世行所定的高收入门槛线。作为处于中等收入阶段的GDP总量世界第二的大国，我们内部的经济结构在不断地调整，面临“中等收入陷阱”的挑战，或者用中国政府官方的语言来说，就是处于从高速度增长向高质量增长转变的新常态，同时在过去几年里我们外部还经受着中美贸易战等一系列新的挑战，我们的外部宏观环境正面临着系统性的重要转变，这内外结构与环境的变化相信也将是我们在未来“十四五”期间的持续的特点。财政政策是为了实现国家某些目标的重要手段，财政的“收”与“支”的能力、体量、结构、与影响都和发展阶段及国际环境密切相关，所以我们国家的财政政策的制定与实施，也需要结合这些宏观趋势做出相应调整。

中国目前正经历四个结构性过程

从结构上看， 中国目前在同时经历四个结构性过程， 各自所对应的财政政策也需要做出相应调整。第一，结构转型与产业升级过程，即经济结构随着人均收入提高，农业比重不断下降，制造业比重先上升后下降，服务业比重不断上升，也就是所谓的库兹涅兹事实；另一方面，产业之间从劳动密集型向资本密集型升级， 产业链内部向微笑曲线两端附加值高的部分升级。第二，经济转轨过程， 即从原来的计划经济向市场经济的改革转变过程，我们面临的问题是如何去以合理的速度与次序纠正低效政策、消除市场扭曲， 优化资源配置，逐渐实现从计划与市场双轨向市场单轨转变。第三，经济开放过程，即从原来相对比较封闭的经济走向开放经济的过程，是个参与经济全球化的过程。我国在贸易全球化方面进展突出，已经是世界最大的贸易国，而在资本全球化方面，人民币已经进入SDR, 我们现阶段也在重点研究和推行与人民币自由可兑换相关的汇率与资本流动管制问题。除了贸易流动，资本流动之外，还有技术流动。我国总体越来越接近世界技术前沿，在对现有国外技术的模仿吸收和自主创新这两个方面的比重不断调整，关于国际与国内的知识产权保护政策和力度也需要调整。第四，大国崛起过程， 即我国从原来的军事、政治、外交等地缘政治方面的弱国逐渐向世界强国的崛起与复兴的过程，在这个过程中，势必会与现有的国际经济政治秩序形成某些矛盾，包括所谓的“修昔底德陷阱”问题。事实上，不仅是我国，还有很多其它国家，尤其是新兴市场经济体都有改革现有国际秩序的诉求，因为现有秩序是七十年前二战结束时的世界政治经济格局的产物。

我们中国是人类历史上到目前为止唯一一个在同时经历这四个结构性过程的大国，而财政政策与这四个结构性过程都密切相关，所以我们国家的财政政策也就显得更为复杂。具体而言，对于结构转型与产业升级过程，财政政策体现在相关的税收、补贴、基础设施投资等很多相关方面，税基也在随着经济结构发生变动，这些都与产业政策非常相关，我后面会更具体地展开。对于经济转轨过程， 我们的市场化改革就是需要研究和梳理我们的补贴与税收政策，消除和纠正所存在的那些低效的或者无效的补贴，优化税收结构，更好地发挥“有效市场”的作用。对于经济开放过程，我们的财政收支越来越受国际环境的影响， 财政政策与国际贸易流动，资本流动和技术流动缠绕在一起， 影响国际收支平衡，而且作为大国也会影响国际。对于大国崛起过程，我们如何考虑哪些国防与经济安全有关的战略型产业的财政支持， 又比如“一带一路”问题，国际外交与援助问题，等等。

从新结构经济学视角，结合产业政策分析财政政策

从新结构经济学的分析视角，我想主要结合国内产业升级来看我国的财政政策，因为产业升级里的诸多的产业政策是财政政策的具体表现。新结构经济学分析，不仅关注总量指标，而且更加关注各不同发展阶段下不同的产业结构等结构性的指标。我们从五大产业分类的出发，分析政府应该发挥什么样的作用，财政应该发挥什么样的作用。这五类具体包括：国家安全战略性产业、追赶型产业、领先型产业、转进型产业和换道超车型产业。按这五大类划分以后，针对中国的不同发展阶段，对五大类产业制定不同的产业政策， 财政的收支结构不同。

1.针对我们国家的战略性产业或国防产业，比如战斗机的研发时间很长，资本也非常密集，从经济效益来说也许并不符合我们的比较优势，相关企业的“自生能力”不见得很高，但是这些产业和部门需要维持必要的财政投入，而且特别是随着前面提到的第四个结构性过程，即大国崛起过程，这样的财政投入会不断提高。再比如中美贸易战中，高端芯片上我们被卡住脖子了，回使得整个产业链面临瘫痪的危险，这涉及经济安全，所以也有必要研究是否对此增加财政支持，鼓励自主创新。

2.针对追赶型产业，我们与发达国家之间存在较大技术差距。我国各地政府通过招商引资，通过产业园区和其他方式对外资进行财政补贴，促进对先进技术的吸收与学习。不少实证研究表明，我国的出口加工区的产业政策成效总体是显著的。支持产业发展的相关的基础设施的改善力度也很大。但随着我国经济的发展，特别是沿海发达地区，土地与劳动力成本都越来越高，基础设施存量已经相当高，在吸引投资方面可以提供的显性的政策优惠空间是有限的， 此时，如何注重改善产业的营商环境，提升软的制度安排，降低企业交易成本和对人才的搜寻成本，为产业升级提供各种便利的服务，有利于产业向高附加值端升级，这些是产业政策或财政政策需要转变的方向。

3.针对领先型产业，因为在技术条件上我们已经达到世界前沿，这种领先地位就决定了企业主要靠研发创新来提升生产力。所以，如何在财政的收支政策上做出调整，促进这些产业的自主研发就是关键。相应的，测度与评估我国研发投入上的财政支出的效率问题就十分重要，而这并不仅仅是微观实证问题，也需要合适的宏观框架来帮助我们思考。这涉及到国家财政政策的传导机制。我们中国有垂直结构，上下游所有制结构是非对称的，市场结构也是非对称的，下游更加竞争，上游更加垄断。与此同时，垂直结构又结合着产业升级，从农业向非农业结构的转型以及全球化的过程中，我国的财政政策，包括R&D的补贴， 很多时候是向国企集中的上游产业倾斜的，这个政策可以通过投入产出表，产业链传递到下游，传递到民营企业。比如，08年国际金融危机之后，我国的四万亿的刺激政策很大一部分是通过上游国有企业投资增加开始传导的。换言之，我们是需要考虑产业内与产业间的外部性，考虑一般均衡效应的。

4.针对转进型产业，一是失去比较优势的产业，比如我国一些劳动密集型产业向非洲的转移。二是产能过剩比较严重的一些产业，比如“四万亿”之后的我国的平板玻璃、电解铝、钢材等等普遍存在“产能过剩”， 而其中有些产业对于其他国家的经济发展而言又恰好的短缺的，需要的。那把这些产业的部分产能适度转移到有需要的国家去，就可以实现双赢。导致产能过剩的原因，大致可以分成两类。第一类是低效产能无法及时去除的问题，也就是僵尸企业问题。我们的研究发现，08年之后，我们国家越是上游的产业，僵尸企业的比重越高，这些企业一直享受财政补贴，对战略性产业或许是必要的，但对部分非战略型上游行业，就不应将“战略性”作为提供保护补贴的借口，而是要降低进入壁垒，允许更多民营企业进入，打破国企垄断， 消灭僵尸企业，提高产业效率， 提升产品质量。第二类是产业本身技术水平已经比较发达，但是因为政策补贴等原因，导致在国内供过于求。比如在化肥、光伏等产业上，我们实际已经属于领先型产业，技术已经居于世界前沿，但产能特别高，而非洲和中亚等一些发展中国家需要发展农业，需要能源基础设施建设，把这些产业引入到“一带一路”这些国家， 并不是淘汰落后产能，而是可以双赢的。

从产业国际转移和对外投资援助的角度，中国作为大国的这些对外的财政政策可能也具有一定的乘数效应。因为，这些政策如果真的有助于非洲等的低收入国家变得更加富有，对中国也将意味着有更大的世界市场，拉动中国其他产业的出口，提高GDP。当然，这不是“凯恩斯主义”的短期的反周期政策，而是“超越凯恩斯主义”的长期的具有生产性的政策。而且并不是通过扩大内需产生的“乘数”效应，而是通过扩大长期的外需产生的“乘数”效应，周期会更加长，而且只有是中国这样的大国，这种通过外需的乘数效应才可能会被政策部门内生化考虑，与新加坡这样的小国不同。当然，这只是理论上的一种可能性，我们还在继续做相关研究。

5. 针对换道超车型产业，因为研发周期短，所需要的人力资本密集，而且这些产业在目前的发达国家也被认为是高端新兴产业，比如我们的网络支付产业，5G这些都是处于国际领先水平，相对于我们国家的总体发展阶段而言，我们在这些产业上水平明显“超车”了。结合之前讲到的“大国崛起”过程，我们对于这些产业在国内如何更好地在财政上予以服务，在走向国际化方面，政府如何更好地发挥因势利导的有为作用，这些都需要进一步研究。

以上这些虽然主要从产业政策的角度去阐述，但是即使是一项貌似产业中性的总量的财政政策，它对于以上五种不同的产业的影响是非中性的，从而对于不同地区，或者同一地区的不同发展阶段的影响都是不同的。

从财政政策的执行效果看，必须考虑各级政府与官员的激励问题

从财政政策的执行效果来看，我们必须考虑各级政府与官员的激励问题。随着我国经济发展阶段的变化，央地关系如何调整，对地方政府官员的考核办法如何调整是我们应关注的重要问题。原来地方政府之间的竞争，对于产品市场的促进效果明显，但要素市场改革是一体化的问题，各地区利益存在差异，需要中央政府来推动改革。同样道理，不同的税种，央地两级各自分到的税收收入比重， 都会影响税收执行的力度。我国同时经历四个结构的过程，又是一个有着诸多地区的大国，不同地区的发展不平衡，有五大类产业，即便同一个产业在不同地方发展阶段也不一样，有些产业内部可能在微笑曲线的底端，有些在微笑曲线的上端，这些结构性差异，就要求我们必须结合发展阶段，结合经济结构，结合各级政府官员考核激励机制来全面考虑财政政策的制定与执行，来评估其效果，这些也是新结构经济学所强调的分析视角。

（以上内容选自作者在IPFT财税圆桌论坛上的发言，经作者审定。）

责任编辑：薛畅   李钊