核心提示

中国现阶段转移支付制度失范是转移支付波动的主要诱因之一，而转移支付波动会增加地方政府财政收入风险。从理论上讲，当地方政府财政收入风险加大时，为保持财政可持续性，地方政府往往倾向于通过提高征税努力程度增加“预防性自有财力”，从而影响企业税收负担。本文首先通过构建理论模型论证转移支付波动如何影响地方政府征税努力程度；然后基于1998—2009年全国县级财政经济统计数据以及中国工业企业微观数据，实证检验了县级转移支付波动对企业税收负担的影响。研究结果表明：县级转移支付波动对辖区内企业实际税率有显著正向影响，采用工具变量方法估计也支持这一结论。进一步的异质性分析发现，一般性转移支付波动对企业实际税率有显著正向影响，专项转移支付波动对企业实际税率无显著影响。对企业按性质分组之后的估计结果表明，相对于其他企业，当转移支付波动增加时，国有企业、地方税务局征管企业以及有行政隶属关系企业的实际税率上升更多。本文的研究从政府间财政关系角度解释了转移支付波动如何影响企业税收负担，能够为新一轮财税体制改革以及现阶段企业 “减税降负”政策设计提供新视角。

转移支付体系不断调整以及转移支付分配制度不规范都是转移支付波动的重要原因。自1994年分税制改革以来，中央政府一直致力于改革和完善转移支付体系。同时，由于某些政策改革目标已经实现，部分相应的转移支付种类也予以取消或归并。截至2017年，中央对地方的一般性转移支付种类达12种，其资金规模也从1994年的229 亿元增加到2017年的 35167.9亿元。另外，专项转移支付体系也在不断丰富，中央对地方的专项转移支付种类已达到 66 种，其资金规模也从1994年的361亿元增加到2017年的21886.6亿元。在转移支付体系完善过程中，不断增加的转移支付种类，在一定程度上增加了转移支付波动水平。此外，转移支付分配制度不规范也是转移支付波动的重要原因之一。从转移支付构成上讲，现阶段的一般性转移支付和专项转移支付均存在着资金分配不规范问题。均衡性转移支付是一般性转移支付中相对规范的一类转移支付，其资金分配主要是根据各地方标准财政收支差额乘以转移支付系数确定。然而，均衡性转移支付也存在诸多不规范问题，主要表现为标准财政收支的测算具有一定的主观随意性，以及大部分省级政府并未严格按照科学规范的因素法进行省以下均衡性转移支付的分配等。专项转移支付分配不规范问题则更为突出，表现在很难从公开渠道全面了解专项转移支付项目资金的分配方式及资金使用情况。在现行转移支付分配制度中，专项转移支付大多采用项目制，缺乏明确的分配方式，项目资金获取具有一定偶然性。此外，影响专项转移支付资金分配的不确定因素很多，甚至各部委领导人更替也会影响其来源地获得的专项转移支付规模。

转移支付是地方政府的重要财力来源，转移支付的波动会显著增加地方政府财政收入不确定性，使地方政府对本级收入没有稳定性预期，从而扭曲地方政府财政收支行为。相关研究表明，当政府对财政收入不能形成稳定性预期时，财政收入波动更大的政府有更低的负债率以及更多的预防性储蓄。比如，国际援助波动的增加会影响援助接受国收入预期，增加自身财力的不确定性，从而使得政府减少财政支出。但由于政府财政支出具有一定刚性，所以当援助波动增加时，为维持财政支出的可持续性，政府会“未雨绸缪” 增加预防性储备资金，从而提高企业实际税率。为维持地方财政收支的相对稳定，地方政府倾向于增加“预防性自有财力”来减少由于转移支付波动带来的收入风险。当地方政府需要增加自有财力时，既可以通过加强税收征管，也可以通过增加土地出让、收费以及国有资产转让等方式来实现。这里需要强调的是，虽然中国名义税率由国家法律明确规定，地方政府不得更改名义税率，但地方政府对征税努力程度具有很大的自由裁量权，控制征税努力程度经常成为地方政府进行“税收竞争”以及“地方融资”的重要手段。因此，企业实际税率的变化也在一定程度上反映地方政府征税努力程度的变化。与以往相关研究不同，本文基于中国现阶段转移支付制度背景，从理论与实证两方面研究转移支付不确定性对企业实际税负的影响，并分别实证检验一般性转移支付不确定性与专项转移支付不确定性对企业实际税负影响的异质性，以及转移支付不确定性对不同性质企业的异质性影响。

本文在经典税收竞争模型 Wilson（1999）以及国内研究（胡祖铨等，2013）的基础上，结合 Agénor and Aizenman（2010）的研究，构建了转移支付波动与地方政府征税努力程度的理论模型。本文理论模型的边际贡献在于模型中引入了转移支付波动，用于考察转移支付波动对地方政府征税努力程度的影响。基于1998—2009年县域财政经济统计数据以及中国工业企业微观数据，通过构建固定效应计量模型，并采用工具变量方法对潜在的内生性问题进行处理，实证研究了县级转移支付波动对辖区内企业实际税率的影响。转移支付是地方政府非常重要的收入来源，当转移支付收入的波动增加时，地方政府非自有财力不确定性增加，进而增加地方政府财政收入风险。为减小地方政府财政收入风险，地方政府倾向于增加“预防性自有财力”，增加征税努力程度，从而增加辖区内企业税收负担。

研究结果表明：

（1）转移支付波动对企业实际税率有显著正向影响，具体而言，转移支付波动每增加一个单位，企业实际税率增加约0.010个单位。此外，在利用工具变量方法对计量模型潜在内生性问题进行处理之后，回归结果依然保持稳健，转移支付波动仍然对企业实际税率有显著正向影响。

（2）不同类型转移支付波动对企业实际税率可能会有异质性影响。当把一般性转移支付波动与专项转移支付波动分别作为核心解释变量进行回归之后，研究发现一般性转移支付波动会显著提高企业实际税率，但专项转移支付波动对企业实际税率无显著影响。

（3）依次将企业根据性质划分为是否国有企业、是否由国税局征管以及是否有企业行政隶属关系之后，研究发现转移支付波动分别对国有企业、地税局征管企业以及有行政隶属关系企业的实际税率有相对更大影响。目前，在为企业“减税降负”呼声不断加强的大环境之下，如何真正做到为企业减负？本研究的政策含义在于中央政府不仅要在税收政策领域进行改革，也要进一步完善转移支付分配制度。不规范的转移支付分配制度在一定程度上会增加转移支付波动，影响地方政府财力风险，从而增加企业税收负担。具体而言，决策者应在加强转移支付分配法制化的基础上，配合政府预算体制改革，逐步形成规范、科学、透明的转移支付分配制度。

责任编辑：李钊 徐捷