2019年3月20日下午，中国人民大学财税研究所举办了第一期财税圆桌论坛，主题为“两会财政预算与财税政策解读”，中国社会科学院财经战略研究院财政审计研究室主任汪德华研究员做了主题发言，以下是他的主要观点。

今年两会，无论从整个政府工作报告还是从财税领域来看，减税降费都是其中关注度很高的一个部分。从历史来看，自1998年开始提出积极的财政政策，迄今为止21年间，只有3年没有提积极财政政策。有意思的是，过去积极财政政策都强调“增收节支”，即要增加财政收入，压缩一般性支出，加大基础设施投资力度。2008年之后，才逐步提出积极财政政策要“结构性减税”，“减税降费”的理念。理念更新带动行动更新，到2019年达到一个新的高度。政府已提出2万亿的减税降费目标，减税包括小微企业减税、个人所得税、增值税三方面，降费的重点是降低企业缴纳职工基本养老保险费。

需要注意的是，最近几年的减税问题反复多次引起社会热议。一方面，政府推出了多项减税降负政策，如2018年减税降费1.3万亿。但另一方面，也有很多质疑声音认为，企业的税负还在加重。政府政策走向，与企业感受或一些专家的主观判断不一致，将会影响减税降费政策的实施效果。为了解决这种争议，应提出一个政府、企业和社会观察者共同认可的税负标准。我认为，现代经济学教材中的宏观税负指标，即财政收入占GDP的比重，是比较合适的。采用这一指标和一般公共预算的数据，我计算了2009-2018年中国宏观税负。从结果看，中国的宏观税负在2009年之后呈上升态势，但在2016-2018年间减税幅度都是比较大，宏观税负明显下降。尤其是2018年，政府说减1.3万亿，从宏观税负指标来看也是下降幅度最大的。2009年政府提出的减税降费目标是2万亿。2019年预算报告中财政收入将增长5.5%，而名义GDP增速估计能达到8%-9%，分母增速明显快于分子，因此可以预期宏观税负还是会保持明显下降的态势。从宏观税负指标看，减税降费政策正如中央经济工作会议所要求的那样，近些年已经逐步成为中国宏观经济政策的重要抓手。

1.微观层面存在结构性不平衡

宏观税负指标确实在下降，但一些企业认为其税负在上升。这种质疑的声音如何理解呢？我认为，这可能反映了宏观减税政策在微观层面存在结构性不平衡。与宏观减税相伴随的，是近些年税收征管力度不断上升。由此可能导致虽然税率在下降，但部分过去纳税合规性较弱的企业的税基在增加，实际税负会上升。这提示我们，减税不仅要从总体上考量，还要关注其在企业层面的结构性影响。2019年的减税降费政策，因其所处的是宏观经济形势较敏感、中小企业盈利较困难的时期，更需关注结构性影响。虽然国务院已要求确保所有行业税负只减不增，但在执行层面，一些合规情况较好的大企业将明显受益于力度较大的减税降费，而一些当前经营较困难的中小企业则并不一定。这是减税降费要直面结构性矛盾的第一层含义。

2.地区层面存在结构性不平衡

减税降费需直面结构性矛盾的第二层含义是地区层面。从2019年预算报告中可以看出，今年虽推出了力度很大的减税政策，但还要求增加支出规模，一般公共预算支出增长的速度快于收入增长的速度。这种支出的增长，一部分是依赖于财政赤字的增加，另一方面依赖于中国积极财政政策的创新性抓手，即通过强化财政管理，加快预算执行进度，用好结转结余资金，盘活财政存量资金等。很大力度减税，赤字率仅增加至2.8%，支出增速依然较高的高难度预算平衡，在综合运用多种财政手段的前提下才能得以实现。

但需要注意，减税降费政策的减收，既影响中央财政，又影响地方财政。从全国层面看，预算平衡可以实现。但无论是减税政策的减收效应，还是结转结余资金、盘活财政存量资金的潜力，在不同地区、不同市县是不一样的。显然，减税降费政策对地方的影响存在结构性差异。从减税政策来看，部分减收效应明显的市县，或者其他财力弥补渠道潜力较小的地区，可能会出现财政支付困难问题。同样，社保降费政策的冲击也存在明显的省际差异。我们的测算表明，部分省份可以受益于税务征管导致的征管力度提升出现增收，也有不少省份出现明显减收，而减收省份可能恰恰是社保基金保障能力较差的省份。一旦这种地区结构差异性的影响出现严重后果，哪些一般公共财政或者养老保险基金运转困难的地区，或者将加大征管力度，乃至收过头税、过头费，从而影响减税降费政策效果；或者因财政支付不到位，导致经济稳定、预期稳定、社会稳定等发生问题。政府工作报告和预算报告已提出通过加大转移支付等政策予来缓解减税降费政策地区差异性影响，但中国区域差异较大，几千个市县如何能够实现较好的平衡，依然有待努力。

（以上内容选自作者在IPFT财税圆桌论坛上的发言，经作者审定。）

责任编辑：薛畅   詹静楠