中长财政困难窗口期、一般公共预算支出高增长窗口期、地方政府债务偿还高峰窗口期叠加土地出让收入衰减，使政府预算收入与政府预算支出的缺口不断放大。地方财政对土地出让收入有较大依赖性，在目前没有其它收入来源替代土地出让收入的情况下，多种因素导致的土地出让收入衰减对地方土地财政形成较大影响，使地方财政明显承压，一定程度上加剧了地方财政风险。

为了缓解财政困难并防范地方财政风险，政策要求要探索补充政府预算收入的新来源。很长一段时间内，主要是依靠土地出让收入补充政府预算收入。作为补充政府预算收入主要来源的土地出让收入年增幅从2018年起增幅开始回落、土地收入总额在2023年已经回落到  5.79万亿，2024年土地出让收入总额仍呈大幅回落之势。面对土地出让收入的回落态势，依赖土地出让收入显然无法弥补政府预算收入和政府预算支出的缺口。应该尝试巨额国资存量的每年少量变现，用于冲抵每年土地出让收入的减少，通过每年稳定的国资增量弥补国资存量变现减少的国资数额，使国资流量成为补充政府预算收入的新来源。

二、国有资产管理改革要重视并加强国资流量管理

所有的预算都是流量预算，无论是国有资产，还是国有股权，都不是流量，补充政府预算收入只能是国资流量。国资流量是国有资产资本化金融化证券化的流动形态。国资流量率是表示国有资产存量中处于流动形态的国有资产所占比率，可以充分反映各类国有资产的流动性，国资流量率也可以用于计量或测算相应的国资流量额。资产在流动中保值增值，国资流量是国有资产流动性的重要评价指标。重视巨额国资存量的国资流量管理，通过国资存量变现、国有股权减持、国有资本运营等措施而逐年提高国资流量率，把每年形成的国资流量全部或大部分纳入预算，用于补充政府预算收入，推动土地财政向国资财政的平稳过渡。

（一）巨额国资存量与稳定国资增量能够支撑国资财政

国有经济的良好发展及国有企业利润的持续增长，实现了国有资产的不断积累，形成了巨额国资存量。2024年11月15日“国务院关于2023年度国有资产管理情况的综合报告”的数据显示，截至2023年底，全国企业国有资产（国有资本权益）为102.0万亿、全国金融企业国有资产（金融资本权益）为30.6万亿、全国行政事业性国有资产为51.4万亿，全国三类可计量、可计价的国有资产合计184万亿元。从2013年到2023年，全国三类可计量、可计价的国有资产保持年均6.5%以上的增长。

就一般性分析测算而言，184万亿的巨额国资存量若能够实现2%的变现可形成约3.68万亿国资流量、实现3%的变现可形成约5.52万亿国资流量、实现5%的变现可形成约9.2万亿国资流量；2022年全国土地出让收入比2021年减少了2.02万亿、2023年全国土地出让收入比2022年减少了0.9万亿；在土地出让收入衰减难以逆转的情况下，假定未来5~8年每年全国土地出让收入减少2.0万亿~4.5万亿，巨额国资存量每年变现2~3%就足以对冲每年土地出让收入的减少，缓解地方财政收支缺口的巨大压力。

（二）企业类国有资产形成的国资流量对国资财政具有较强的支撑性

就企业国有资产（不含金融企业）、金融企业国有资产、行政事业性国有资产、国有自然资源等四大类国有资产而言，国有企业占用使用的国有资产能够资本化金融化证券化，形成国资流量。在已有的国有资产分类中，除了企业国有资产（不含金融企业）、金融企业国有资产属于国有企业占用使用的国有资产类型，隶属行政事业单位的国有企业占用使用的国有资产（简称行政事业单位企业国有资产）统计在行政事业性国有资产中，行政事业单位企业国有资产也是国有企业占用使用的国有资产类型。《国务院关于2023年度国有资产管理情况的综合报告》相关数据表明，截至2023年年底，全国企业国有资产（国有资本权益）为102.0万亿、全国金融企业国有资产（金融资本权益）为30.6万亿、51.4万亿行政事业性国有资产中包含的行政事业单位企业国有资产约为15.3万亿（估算值），全国企业国有资产（不含金融企业）、全国金融企业国有资产、全国行政事业单位企业国有资产相加的企业类国有资产数额约为147.9万亿元。

加强国资流量管理，企业类国有资产149.7万亿元的国资流量率如果达到10%，国资流量额约为14.97万亿元；国资流量率如果达到6%，国资流量额约为8.98万亿；如果达到3%，国资流量额约为4.49万亿元。随着国有资产管理水平的不断提高，国有资产资本化率的提高，国有资产整体的流动性和质量也会不断提高，带动国资流量率逐年提高，相应所形成的国资流量也会较为稳定的增长，对国资财政具有较强的支撑性。

三、国资流量管理要求实施国有资本价值预算与制定国有股中长期减持规划

通过国资流量管理而推动土地财政向国资财政转型。与此相配套，要相应实施国有资本价值预算与制定国有股中长期减持规划。

（一）实施国有资本价值预算

国有资本价值预算是对国有资本经营预算的改革。顺应国资国企改革持续深化与国资流量管理的现实要求，从预算收入来源进行改革，把国有资产变现、国有资本价值与国有资本运营收益等纳入预算，促进预算收入持续增长，使预算收入占比更合理；着眼经济社会可持续发展，国有资本价值预算安排应立足经济社会可持续发展与社会公众能够分享收益而统筹谋划。国有资本价值预算要调整预算编制原则及要求，统筹谋划，编制十年规划、五年滚动预算、年度收支预算等所组成的复合预算，促使预算发挥宏观调控的衍生手段作用。在条件成熟时，还要推动国有资本价值预算与政府资产负债表或国家资产负债表编制的衔接。

（二）制定及实施国有股及上市公司中长期减持规划

制定及实施国有股及上市公司中长期减持规划，降低国有控股的比例，不仅能够提高企业类国有资产的国资流量率，而且能够为证券市场注入活力。当然，上市公司国有股权的变现要以确保证券市场的稳定预期为条件。上市公司国有股权中长期变现规划，要分批分次有规划的对上市公司国有股权进行变现，同时必须保证与国有股权中长期变现规划相关的信息的透明与完备，有效的将因国有股权变现引发的证券市场波动影响降到最低。只有保证国有资本变现通道的可靠性和可持续性，才能实现国资流量对政府预算收入的补充，从而推动土地财政向国资财政的转型。