2024年12月21日，由中国人民大学财税研究所与政府债务治理研究中心共同主办的中国财政政策论坛2024年第13期（总第21期）——“地方政府股权资产报告发布与股权财政研讨会”在中国人民大学举办。中国社会科学院财经战略研究院财政审计研究室主任、中国社会科学院财经战略研究院财政审计研究室主任、研究员汪德华受邀作为本次论坛的研讨嘉宾，提出了对报告的建议，重点对政府投资基金进行了分析，并深入思考讨论。下文整理自汪德华在论坛上的发言。

一、关于报告的建议

李戎教授的研究有助于我们更好地认识中国财政与中国经济运行，打开了国有经济的黑箱。报告做了许多细节的展示，在数据解读上还可以从以下三个方面加以完善：

第一，与已有信息进行比较。将报告数据与国资委的统计数据进行比较，明确两者之间的差异。

第二，不同层级规模的汇总。如果关注一个省份总体的情况，是否能够对省市县层级进行加总得到总体的规模，同时计算占比的比例信息。

第三，股权结构进一步研究。国有企业以公司的形式存在，可以分为以盈利为目的的经营性国企和提供公共服务的功能性国企（如水电厂）。此外，还有以投融资为目的的政府投资基金（过去是融资平台）。将这三类分开，更有助于判断中国股权资产经历的情况，真正分析中国当前政策的问题。

二、对政府投资基金的认识

（一）政府投资基金的分类

政府投资基金的类型复杂，目前所有政府投资基金大致可以分为以下四类：

第一类成立目的在于投资，主要解决基础建设问题。某种程度上具有融资工具的特性，可以提供一些社会资本。

第二类是纯招商引资基金。基金成立以后，企业以明股实债的方式投资，降低投资成本和风险。

第三类是风险投资基金。它的市场化特征较为明显，一般会提反投本地的比例，吸引一些高科技企业到本地。

第四类性质比较复杂。例如2018年为解决上市公司面临困境出现的“纾困基金”，相当于过桥贷款。现在很多地方融资平台要进行转型，利用类似的过桥贷款，解决短期政府要做的事情。

目前，政府投资基金的总体规模、类型以及在现实中发挥的功能还不明晰，需要我们深入挖掘。

（二）政府投资基金的管理

在政策上，面临政府和市场的冲突。是否应该进行预算绩效管理，如果进行预算绩效管理应该如何操作？风险投资基金投资的可能亏损与政府盈利的要求矛盾。在改革上，政府管理风险要比较小，但市场尤其风险投资基金本身是风险导向的，这方面面临很大的困难。现在的政府治理体系是一个系统，政府的行动需要背后的纪委、审计和监管做支撑，不能单方面突破。

此外，宏观上，需要警惕政府投资基金可能会带来的一些不良影响，避免产能过剩的风险，在合适的范围内发展。

三、思考

我们观察中国财政政策的效果，尤其是与股权财政相关的存量型财政收支的影响，赤字不能反映扩张的程度，预算报告中的新增债务并不能完全等同于财政政策对总需求的推动作用。过去的盘活存量资金和资产等在新增债务之外额外筹集了资金，发挥了财政政策推动总需求的作用，近些年新增债务部分要用于置换债务，这部分资金对总需求的直接影响较弱。这是以后讨论中国财政政策和力度要注意的方面。