2024年5月11日，由中国人民大学财税研究所和中国财政金融政策研究中心共同主办的中国财政政策论坛2024年第5期（总第13期）——“有利于收入再分配的财税体制改革”在线上召开。《南开经济研究》编辑部主任王乃合作为本次论坛的研讨嘉宾，探讨了在经济高质量发展过程中收入再分配的政策建议，强调了政府支出尤其是转移支付在调节收入分配上的重要作用，提出了我国在发展过程中的几个经济现象和相关考量。下文整理自王乃合主任在论坛上的发言。

一、更好地发挥政府保障支出尤其是转移支付调节收入分配的作用

理想的收入分配结构是橄榄型的，中间大、两头小。2021年召开的中央财经委员会第十次会议提出，共同富裕是社会主义的本质要求，是中国式现代化的重要特征，要坚持以人民为中心的发展思想，在高质量发展中促进共同富裕。构建初次分配、再分配、三次分配协调配套的基础性制度安排，加大税收、社保、转移支付等调节力度并提高精准性，扩大中等收入群体比重，增加低收入群体收入，合理调节高收入，取缔非法收入，形成中间大、两头小的橄榄型分配结构，促进社会公平正义，促进人的全面发展，使全体人民朝着共同富裕目标扎实迈进。也就是说，我国当前的个税调节目标是“限高、扩中、提低”。

个人所得税有两项功能：一是筹措财政资金；二是调节收入分配。以前大家在讨论如何调节收入分配时，更多关注的是个人所得税的收入分配调节功能，对于政府保障性支出对收入分配的调节作用关注不够。事实上，不管是发达国家还是发展中国家，真正缩小收入差距的最重要手段是政府转移支付，即社会保障支出，而个税在其中发挥的作用相对来说是比较小的。

转移支付有两种：一是中央政府对地方政府（如西部地区新疆、重庆、四川等省份）的转移支付；二是政府对居民、对家庭的转移支付，这类转移支付一般包括对低保户、五保户和特困户的补助、对农业生产和退耕还林项目的补助、对工伤人员供养直系亲属的抚恤金、救济金与赈灾款等。

在实现共同富裕的过程中，政府更应该加大对低收入人口的转移支付，减少低收入人口比重，逐渐扩大中等收入人口比重。在实现中国式现代化的征程中，要时刻记得中国是最大的发展中国家这一特征，记得我国人口众多这一特征。中国经济发展过程中的问题，不仅是缩小收入差距的问题，还有其他一系列问题，但这些归结起来都是发展中的问题，要靠发展来解决，分阶段来解决。发挥政府转移支付的功能、缩小收入差距、减少贫困人口，最终落脚点应该是扩大税基、扩大增量，这是最直接的解决之道。如果仅仅靠分配存量，则只能发挥有限程度的调节作用。收入分配不仅是经济问题，也是社会问题，因此存量分配也不宜做过大的改动。

二、调整结构同时也要做大蛋糕

中国既然是最大的发展中国家，必然与发达国家和其他一般发展中国家有鲜明的特征差异。突出的区别就是人口众多、不同收入群体之间收入差距巨大、社会保障水平差距也巨大。当前我国不同人群之间的养老金待遇水平相差悬殊，其中行政事业单位人员最高，城镇企业职工次之，城镇居民再次之，农村居民最低。我们要用历史的眼光看待这一现状：改革开放以来，我国社会保障事业取得了长足的发展，社会保障的历程和现状也符合世界社会保障发展的规律，与当今发达国家在社会保障发展初期的状况基本一致。

在过去几十年，随着我国养老保险和其他社会保障措施逐步惠及广大的农村低收入人口，我国社会保障支出的收入分配效应大大提高，转移支付向低收入人口倾斜带来的再分配效应也得到了明显提高。为了实现中国式现代化及共同富裕的目标，必须在推动经济高质量发展的同时，实现量的合理增长。缩小收入差距的最直接途径是做大蛋糕、增强经济实力，使政府有更大的财力对低收入居民进行补贴。

目前个人所得税收入占整体税收收入的7%左右，而交纳个人所得税的人口不到1亿，占整体劳动人口的比重不到12%，这与发达国家的个税缴纳现状有着巨大差别。虽然个人所得税是积累国家财政收入的渠道之一，但是想要在短期内迅速扩大个税的规模，为政府财政资金的筹集发挥更大的贡献也是不现实的。更主要的解决路径应该是随经济规模的不断扩大，多渠道筹集社会保障资金，不断扩大保障支出规模，覆盖更多低收入人口，而这部分低收入人口的收入远达不到缴纳个税的水平。

三、发展过程中的几个经济现象

第一，我国地域广大，区域发展很不平衡，收入差距大，但生活成本差距也巨大。一方面，一线城市如北京、上海的发展水平已经赶上发达国家；另一方面，四五线城市和农村居民收入仍然很低，处于发展中国家的水平。一线城市收入很高的同时，生活成本也很高，而小城镇和农村地区的生活成本相对要低得多。但个税起征点和税率都是一样的。在下一轮财税体制改革中是否可以考虑不同城市的收入水平、生活成本和生活品质的差别？在一线城市刚刚就业的年轻人和大量的中等收入群体虽然收入很高，但房贷、车贷支出同样也很高，导致实际生活品质并没有想象的那么高。而四五线城市虽然收入相对较低，甚至达不到缴纳个税的标准，但幸福指数却不低。在新一轮财税体制改革时，建议可以考虑一些专项扣除，将收入水平和生活成本同时纳入考量，加大高生活成本地区居民的专项费用扣除。

第二，我国养老金连续上调，一些地区出现“养老金倒挂”现象。现在一些地区退休人员的养老工资要高于在职人员的工资。这种收入差距是否合理？是值得我们深思的。建议综合考虑不同收入群体之间的利益关系和基本养老保险制度的可持续性，稳慎推进相关领域的改革。

第三，我国国有企业特别是央企在做大做强的同时，应考虑在共同富裕征程中更好地发挥示范引领作用。进一步做大做强的国有企业和持续保值增值的国有资本，将成为增强政府转移支付能力的重要生力军，可以为缩小收入差距尤其是缩小可支配收入差距贡献力量。

以上三种现象仅仅是观察到的一些经济表象，还不是经济本质，更远远没有达到理论层次。