2022年7月16日，由中国人民大学中国财政金融政策研究中心主办、财税研究所承办的“中国财政政策论坛2022年第3期”举办。中国人民大学财政金融学院副院长，中国财政金融政策研究中心副主任贾俊雪教授受邀作为本次论坛的研讨嘉宾，围绕《稳定宏观经济的财政政策》的主题，梳理了2012年十八大以来的财政政策，总结了其中的内生逻辑，并提出未来稳定宏观经济的积极财政政策提出优化方案。下文整理自贾俊雪教授在论坛上的发言。

首先我们看一下2022上半年经济的情况。一是GDP情况。上半年GDP同比增长2.5%。分产业看，第一产业增加值增长5%，第二产业增加值增长3.2%，第三产业增加值增长1.8%，可以看出第三产业相对比较困难。其中第二季度GDP增长0.4%，实现了正增长，第一产业增加值增长4.4%，第二产业增加值增长0.9%，第三产业增加值下降0.4%。从这个角度看，上半年受疫情最大的是第三产业。二是消费情况。全国固定资产投资（不含农户）同比增长6.1%，社会消费品零售总额同比下降0.7%。和前面几位专家提到的结论一样，疫情对消费的冲击比较严重。三是就业情况。全国城镇新增就业654万人，全国城镇调查失业率平均为5.7%。其中，第二季度4月份城镇调查失业率为6.1%，5月份下降到5.9%，6月份降至5.5%。总结来看，上半年受疫情冲击较大的是第三产业，在消费和就业上均有所体现，这也是我们财政政策未来应当集中的发力点。

2012年党的十八大以来，我国一直实行的积极财政政策逐渐转型，主要体现在两个方面。第一，大规模基础设施投资政策在淡出。一方面，政策效应在减弱，随着基础设施逐渐实现了跨越发展，投资边际收益递减，且项目投资效率较低。另一方面，政策空间有限，税收动员能力和土地财政渐进极致，地方债快速累积使得财政可持续问题日益突出。此外，大规模基础设施建设不符合我们的新发展理念，大水漫灌政策难以满足创新驱动和高质量发展的要求，需要进行转型。第二，2016年以来我们的积极财政政策强调以减税降费为主，进行了营改增、个人所得税改革、小微企业普惠性税收减免、清理规范政府性基金、取消或停征行政事业性收费、降低社保费率等一系列改革。2016-2020年，新增减税降费累计达到7.6万亿，宏观税负从2018年的28%下降至2019年的27.38%（IMF口径）。

疫情期间的积极财政政策基本延续了之前做法，与之不同的是，力度有所增大，措施逐渐优化。下面举几个例子说明一下。一是预算赤字率。2020年我国预算赤字率为3.6%以上，比上一年增加1万亿抗疫特别国债。2021年预算赤字率为3.2%，不再发行抗疫特别国债。2022年预算赤字率为2.8%，新增地方专项债3.65万亿，不过根据目前的情况这个预算可能会超。二是公共投资发生了明显的结构性变化。在老基建之外，我们同时开始强调新基建投资，比如以智算中心为代表的数字经济基础设施建设。三是减税降费政策。2020年7批28项减税降费为市场主体减负超过2.6万亿元。2021年继续执行制度性减税政策，延长小规模纳税人增值税优惠等部分阶段性政策执行期限，实施新的结构性减税举措。2022年增加了退税减税降费和缓税缓费政策，目的是增加企业现金流。截至6月底，新增退税减税降费及缓税缓费约2.58万亿，其中增值税留抵退税达到1.83万亿。

受新冠疫情影响，5月23日国务院常务会议出台一揽子稳定经济的财政政策，其中涉及到财税政策比较突出的有三部分。一是继续加大增值税的留抵退税力度；二是缓缴养老等三项社会保障的保费政策延迟到2022年底，并扩围到其他特困行业；三是阶段减征乘用车购置税。由此看出，新冠疫情这些年的积极财政政策基本延续了以前的做法，当然力度和措施都是有所优化的。

未来，积极财政政策建设的发力点在哪里？党的十九届五中全会提出了新阶段积极财政政策目标——统筹发展与安全。目标很清晰，体现为两个方面。一是安全，如何确保财政的可持续性，比如前面专家提到的我们的地方政府债务规模红线到底是多少。二是发展，如何确保实质性减税降费政策有效落地和更好发挥作用，这决定了下半年经济能不能有效实现年初制定的目标。

如何确保实质性减税降费政策有效落地和更好发挥作用，这里展开讲一下。减税降费的逻辑起点是适度控制支出。我们都知道财政是一个三角关系，支出="税费+赤字（债务），如果政府支出不变，减税降费就意味着要增加债务。如果要保证政府债务规模基本不变，或者控制在一个合理规模水平，减税降费就意味着适当控制甚至削减支出。如果不能有效控制支出规模，可能会带来两个后果。一是债务压力持续增加，财政风险加剧。事实上，我国对财政风险和财政安全一直采取审慎的态度，2020年经济好转后各项政策力度有所减轻，其实主要是为了防控财政风险。二是实质性减税降费政策无法有效落地。如果支出无法有效控制，而债务也需要控制规模，减税降费可能就意味着削减某些税费同时又增加另一些税费，堤内损失堤外补，最后形成了结构性增税政策。

那么，未来应该如何控制支出规模，为减税降费腾出政策空间？

首先，优化支出结构，这也是我们谈的比较多的。一是适度控制老基础设施投资规模，优化结构。要加大新基础设施建设，比如结合《“十四五”数字经济发展规划》，加大数字经济的基础设施建设。二是加大稳岗就业支持力度。上半年经济数据来看就业压力最大，直接关系到民生问题。未来加大稳岗就业支持力度，需要控制的是行政性支出。

第二，完善财政管理，提高支出效率。特别要注意的是，警惕民生性面子工程。我们需要民生服务，但是钱要花在刀刃上，要有效益。

第三，深化财税体制改革。要适当减轻基层政府的支出事务和支出压力。目前基层政府支出压力很大，就是因为很多事务有增无减，税费下降，保运转的压力很大。所以，可以通过深化财税体制改革来适当减轻基层地方政府的支出压力。

第四，减税降费发力点要落脚在激发市场活力和微观主体纾困。一是要优化增值税留抵退税政策，把发力点落脚在中小微企业，特别要增加现金流支持。二是企业所得税尤其是中小微企业的减税力度有待进一步加强。目前的政策更多聚焦在流转税和间接税，对于企业而言或者对于微观经济主体而言，更加给力的政策是直接税。三是短期政策长期税制优化相结合。目前看很多政策更偏向于短期作用，怎样把短期政策跟长期税制优化结合起来，使税制更加完善，从而为下一阶段经济高质量发展奠定一个很好的基础，是需要思考的问题。四是短期宏观经济稳定与长期经济高质量发展相结合。短期相机抉择政策和长期制度建设，包括政策体系建设，应该打通短板，打通政策堵点，能够让政策真正的发挥作用，能够让政策真正有效的落地，这样既兼顾到短期宏观经济稳定，又能够为长期经济高质量发展奠定一个良好的基础。