2022年7月16日，由中国人民大学中国财政金融政策研究中心主办、财税研究所承办的“中国财政政策论坛2022年第3期”举办。中国社会科学院财经战略研究院副院长杨志勇研究员受邀作为本次论坛的研讨嘉宾，围绕《财政政策如何继续发力》的主题，从存量财政政策、增量财政政策和市场活力出发，着重探讨了财政政策应如何继续发力。下文整理自杨志勇教授在论坛上的发言。

财政政策和宏观经济有着天然联系。在社会主义市场经济体制改革目标确立之后，1998年中国首次实施积极的财政政策，2008年又开启新一轮的积极财政政策。2008年的积极财政政策延续至今，具体内容不断优化，2017年后大规模减税降费成为重点，直到现在。2020年至今，积极财政政策在应对疫情上发挥重要作用。财政政策的选择都是在宏观经济背景下，考虑了复杂的经济因素之后作出的判断。2022年中国经济有更多的不确定因素，2021年底的中央经济工作会议上已经作了准确预判，指出经济面对的三重压力，2022年经济工作稳字当头、稳中求进，这是大基调。

一、存量财政政策

（一）现有的存量财政政策

因为有对经济不确定性的预判，今年继续实施积极的财政政策。这里面有很多具体内容需要深入理解。这里分析比较重要的两个指标：一是财政赤字率2.8%。关于赤字率的理解，有两个角度，一是不超过3%，虽然3%的所谓警戒线并没有理论依据，但仍然是一个重要参考指标。同时财政赤字率的设定还考虑了财力统筹的因素，如果没有政府财力统筹的话，财政赤字率就会超过2.8%。2.8%的财政赤字率所对应的政策力度其实不小。由于财政赤字率低于3%，政策空间也留出来了。

二是地方专项债指标。积极财政政策还需要考虑公债余额和发行额，今年地方专项债3.65万亿，和上年持平。赤字率不算专项债，3.65万亿地方专项债的力度不小。

除此之外，增值税的留抵退税，特别是4月份以来留抵退税进行得很快，对于增强市场活力非常有帮助。与此同时，这对于财政收入是有冲击的，留抵退税对财政收入的冲击不能简单的把它看成一般的退税。例如部分企业这个月留抵退税，下个月进项税额少，销项税额多，可能就要多交税了，所以，留抵退税有时候要理解为减少企业资金占用，节约企业资金成本，而不是简单的跟退税完全划等号。因此，大规模的留抵退税政策在帮助保市场主体帮助企业恢复市场活力上是非常有用的，这是今年政策可圈可点的地方。

（二）如何更好地发挥作用：财政政策的落实

已有的财政政策要更好发挥作用需要什么条件？

首先要看政策本身的落实。比如专项债发行，专项债对应的是项目，如果项目没有落实的话，3.65万亿的作用就会打折扣。所以，这是如何落实是很重要的问题。

现实中，专项债落实确实遇到一些问题和困难，有些专项债项目不好落实，债券发行了，资金也到位了，但项目没办法执行，归根到底是项目准备不够充分。如果在项目落实不了的情况下，还要扩大专项债发行，就会有一个问题，即钱花到什么地方去？问题怎么应对？是需要进一步讨论的。有人说正是因为钱花得不够好，就要多花钱。多花钱有一定的作用，但社会资金是有限的，是有成本的，在效率低的地方多花钱达不到预期的效果。

其次，还需要财税改革的配合，特别是省以下财政体制改革。比如留抵退税，简单看，财政只要保证资金到位就可以了。但实际上，背后还有省以下财政体制改革，以及中央和地方财政关系的问题，这是比留抵退税政策本身更深层次的问题。完善的财政体制有助于保障政策的落实。这里还涉及预算问题，预算要编好、编准、编得科学，收入预测要准确，支出就会更有保障一些。这里还有相关的税制改革问题，这些都是和政策落实有关的。

除此之外，财政和金融之间关系非常密切，财政政策和货币政策必须密切配合好。在宏观经济治理体制完善的基础上，财政政策才有可能更好的发挥作用。积极的财政政策对资金面上有需求，如果货币政策太紧，资金供给上就有问题，所以货币政策应该为财政政策落实提供充裕的保障。当然前提是要符合法律要求，要从国家整体利益的角度考虑问题。

财政政策落实，还需要其他非经济措施的配合。如果一种政策能够解决所有问题，就不需要进行市场化改革了，我们把所有的东西想好规划好，政策出好，所有问题就解决了。这是计划经济下的设想，而现实不是这样的。我们还需要其他非经济措施的配合，主要和市场活力有关。

（三）存量财政政策优化

存量财政政策后续怎么走是当下十分重要的问题，最主要的挑战来自经济增长。国家统计局的数据显示，二季度GDP同比增长0.4%，实现正增长是非常不容易的。4月份、5月份中国经济最重要的地方上海等地深受疫情冲击，散点多发的疫情，国际大宗商品价格上涨，等等，在这样的背景下，上半年实现了2.5%的经济增长率十分不易。

就业问题也需要高度重视。失业率在逐步下降，城镇调查失业率4-6月分别是6.1%、5.9%、5.2%。但目前还有就业的年龄结构的问题，城镇青年失业率19.3%，相对处在高位。根据今年就业形势，大学生多达1076万人。其次是农民工流动问题，农民工就业形势跟过去也不太一样，过去用工需求量较大，现在50岁以上的就业比较困难。CPI方面，6月份2.5%，上半年1.7%，但相对美国非常高的CPI，我们的指标相对来说还是比较好的。CPI6月份2.5%，也在3%以内，是相当不错的指标。但看事情要往前看，要看趋势，很多人担心外面的情况发生变化会影响今年出口形势。尽管从近期数据来看还是不错的，但因为就业压力仍旧很大，所以经济增长仍旧是一个较大的挑战。

这种情况下，更重要的是存量政策优化，刚才提到了一些“堵点”，怎样打通堵点是最重要的。简单地说是体制机制方面的完善，但是更重要的是对具体政策的梳理。比如，前面说到的专项债项目落实中存在的问题，哪些是同类问题，可否合并解决；哪些是没办法解决的问题，比如这个项目触犯太多红线没办法启动，这类项目怎样调整和优化，很重要，调整和优化当然也要符合预算法方面的要求。总之，在目前的情况下，存量政策调整优化是最主要的。

二、增量财政政策

除了存量，现在我们也需要研究增量财政政策的问题。赤字率2.8%留下了财政政策的空间，扩大的空间是有的，但我们特别强调不搞大水漫灌，要看它的效率会怎样。所以我个人一直认为，重要的是研究有关政策措施如何更加有效的发挥作用。

前面提到了财政政策实施的问题、财税改革问题、货币政策问题、非经济措施的一些问题，除此之外还有一些具体的问题比如专项债、特别国债，等等。这些从政策研究的角度都很重要，各种工具都是工具箱的组成部分，但最后是否使用还是需要综合考虑。

三、市场活力

作为社会主义市场经济国家，财政政策发挥作用更应该关注市场活力的问题。

首先要注意地区差别问题。增长快的地方，比如东南五省的经济占到全国经济至少三分之一，因此一定要让经济发达的地方进一步保持很好的增长态势。中西部地区的问题对于具体的省份是不太一样的，资源丰富的省份相对好一些。

为什么要强调市场活力，因为政府掌握资源再多，与市场配置的资源相比还是很少的。比如，政府一年的支出跟GDP相比还是少的。所以，政策着力点应该落在市场主体和市场活力上，市场有活力，市场主体就会活得好。现在讲稳经济，更多考虑的是一种守势。我们提到“保”，目标非常明确，保就业和保市场主体，这二者是相关的，有市场主体就有就业，就业好了，经济主体好了，经济自然就增长。我们还关心物价问题，CPI6月份2.5%，但还要看到国际的，特别要注意输入型通货膨胀，因为我们是开放的社会，在开放的情况下一定要把国内问题和国际问题联合起来看待。

市场活力的问题特别重要，市场经济要有活力，有活力就有流通，只有流通起来才能实现经济循环，经济才能真正增长。经济循环涉及资金，资金从低效率的地方流到高效率的地方，就会带来增长。人员要流动，人要动起来，循环才会更快。虽然现在数字经济较为发达，人员流动可以少一些，但人员流动仍然是很有必要的，因为其对市场经济、市场活力是很重要的。商品、物流要畅通、服务要能够提供，这都是很重要的。很多服务是面对面的，需求和供给同时进行的，如果需求方和供给方不能见面，那么服务就没有了。所以，要让市场更有活力，就需要让这些活动能够进行下去。

其次，出口是很重要的，投资和消费多了，经济就至少可以保持稳定，再扩大一点经济就增长了。投资方面，目前重要的是保产业链供应链完整，这是一个新问题。过去我们讲政府和市场关系的问题时，没有关注到这一点，因为断链的风险，是在疫情、国际经贸冲突、战争影响下出现的新问题。怎样在新产业链形成过程中，发挥政府应有的作用，这和财政有关，是一个新问题，甚至可以把它当成一个新的公共产品问题，过去的一些做法是无法面对新问题的，这需要财政政策更多的在供给侧方面发挥作用。

在这方面发挥作用的可能是一种增量政策，增量政策可以从存量政策优化入手，还可以从消费的角度着手。有的地方已经开始发消费券。现金发放各界也在讨论。部分消费失去了不会再来，特别是服务消费，有些消费失去后可能会引来报复性消费，但如果不是更高品质的服务，能够补偿的程度是有限的。

在房地产消费方面，我认为主要是稳的问题——稳预期。价格怎样去稳定，如果价格不稳定是很难做到的。现在一直讲“房住不炒”的政策，还有房地产市场平稳健康的发展。目前房地产行业也遇到一些问题，怎样去应对应该是一个统筹的问题，不是某一种政策简单处理的问题。还有居民收入的提升，最主要的就是要解决就业和投资的问题。总体来说，社会要有一个经济增长的预期，这对投资者来说就有一个获利的预期。

四、结语

目前情况下，疫情要防住，经济要稳住，发展要安全，财政政策应该更多的关注促进市场活力的更加充分的释放。之前分享过财政促进全国统一大市场的构建的相关观点，经济增长要寻找新动力，财税肯定是重要的力量。总体来说，市场活力需要整个经济以及所有要素等都流动起来，无论数字经济被描绘得多么天花乱坠，现代社会仍然是商业社会，商业社会需要更有效率的流动。社会上对增量财政政策的一种期盼，说明大家对财政政策对宏观经济政策充满信心，怎样更好地用好信心是需要进一步考虑的。最后，政策要着重关注如何在稳定宏观经济的同时，把市场活力更充分的释放出来，这其中还需要全面深化改革，加快改革进程，让市场在资源配置中发挥决定性作用。